Apontado há 30 anos como modelo para resolver os problemas de financiamento previdenciário, sistema chileno não consegue pagar aposentadorias mínimas
Herança do ditador Augusto Pinochet, o atual sistema de pensões chileno foi implantado na década de 1980. Na época chegou a ser apontado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) como solução definitiva para o problema da Previdência nos países em desenvolvimento. Passados pouco mais de 30 anos, muitos especialistas não hesitam em decretar que o modelo fracassou, está quebrado. Outros afirmam que o problema do sistema é de legitimidade social e política.
Não é por menos. Nove em cada dez chilenos aposentados recebem até R$ 700, segundo levantamento do governo de 2015. Esse valor é bem menor que o salário mínimo do país, de R$ 1.226. A média de benefícios fica em R$ 820.
O baixo valor dos benefícios é o principal combustível das manifestações contra o sistema, gerido pelas Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs). Cada trabalhador chileno na ativa é obrigado a pagar 12% do seu salário para essas administradoras, que são organizações privadas e cobram 2% de taxa de administração. As empresas não são obrigadas a contribuir. Para ganhar direito a se aposentar e receber um benefício correspondente entre 80% e 90% de seu último salário na ativa, o trabalhador precisa contribuir por 40 anos.
A polêmica experiência do Chile joga luz sobre os desafios dos sistemas de Previdência em todo o mundo. Assim como ocorre hoje no Brasil, que – apesar de ser um modelo totalmente diferente do chileno – enfrenta dura crise, a sociedade chilena está dividida sobre o que fazer em busca de uma Previdência sustentável e socialmente justa.
“Para uns é preciso melhorar as aposentadorias aumentando o valor das contribuições dos trabalhadores e a idade mínima. Para outros, o Estado deve reformar o mercado previdenciário, incluindo a instituição de administradoras públicas de fundos de pensões. E há ainda quem defende o fim das AFPs e da participação privada, reconstruindo um sistema de repartição solidária”, explica o professor Marco Ceballos, pesquisador da Escola de Sociologia da Universidade Andres Bello e do Conselho Latino Americano de Ciências Sociais (Clacso).
Os motivos que levaram à difícil situação do sistema chileno são muitos. Renato Follador, responsável pela criação do fundo de pensão Paranaprevidência e crítico do modelo do Chile nos anos de 1990, resume em três pontos a crise no país andino: “Não deu certo porque não foram cumpridos os três pilares que um sistema de Previdência deve ter. O primeiro é a aposentadoria básica pública, de até três salários mínimos; o segundo pilar é a obrigatoriedade de contribuição das empresas; e o terceiro é o voluntário, em que cada um contrata se quiser”.
Independentemente das explicações para o insucesso, a insatisfação dos chilenos chegou a proporções recordes. Os protestos de rua ganham mais e mais adeptos, organizados pela NO+AFP (chega de administradoras de fundos de pensão), uma das muitas entidades do movimento social chileno surgidas nas últimas décadas. A organização acusa as AFPs de concentrar capital (as cinco empresas acumulam capital equivalente a quase 70% do PIB do país), de corromper o sistema político por meio de lobby e de fraudar a reforma previdenciária de 2008 para manter privilégios, além do pagamento de baixas pensões, apontado como principal motivo da crise.
As AFPs e defensores do sistema privado reconhecem os problemas para pagar aposentadorias dignas, mas acusam o governo de tentar resolver o problema onerando ainda mais o trabalho formal. Para as AFPs, a reforma proposta pelo governo da presidente Michelle Bachelet desestimula o emprego e não revolverá o problema.
A proposta do governo prevê a implantação de um sistema provisório “misto”, com gestão pública e privada, que projeta elevar em média 20% o valor das aposentadorias já pagas, e em 50% as aposentadorias dos mais de 10 milhões contribuintes do atual sistema de fundos privados.
Pelo projeto, os empregadores terão de contribuir com 5% do valor do salário do trabalhador, dos quais 3% irão diretamente para uma conta do empregado e 2% para um fundo coletivo – contribuição bem inferior à feita pelas empresas no Brasil, de 20%. Os recursos do fundo serão administrados por uma instituição pública independente. Com o novo sistema, o governo de Bachelet busca um maior controle sobre os fundos de pensões privados e os contribuintes terão maior influência na definição das políticas de investimentos e na gestão dos recursos.
A batalha não para aí. Algumas AFPs atacam a proposta de retenção de 2% da contribuição dos empregadores. “Os filiados entendem que todo o aumento da cotização deve ser repassado para sua conta de capitalização individual”, declarou Juan Benavides, presidente da AFP Habitat. “O governo cria um novo imposto sobre os empregos formais. Essa proposta vai aumentar a desigualdade e a informalidade”, avaliou o economista Salvador Valdés, professor da Universidade do Chile, em entrevista ao jornal El Mercurio.
No Congresso a divisão também é grande. Enquanto parlamentares de direita criticam a possibilidade de interferência pública na administração dos fundos, as legendas de esquerda – Bachelet é do Partido Socialista – querem que as AFPs passem a ter gestão pública, e citam casos de sucesso como no Canadá e Noruega, que se transformaram em grandes investidores em todo o mundo e são altamente rentáveis.
Problemas do sistema chileno
• Paga, em média, US$ 250 de aposentadoria, ou seja, 10% abaixo do salário mínimo legal.
• Paga, em média, pensões 30% inferior ao salário da ativa.
• Requer 40 anos de trabalho contínuo para se aposentar com 80% do último salário da ativa.
• Tem custos de gestão mais elevados do que outros sistemas em vários países.
• Apesar dos regulamentos financeiros que regem a aplicação destes fundos, seu exercício é arriscado e seu produto é instável e cíclico por sua dependência das flutuações dos mercados globais.
• Descansa em uma forte corresponsabilidade financeira do Estado, que destina quase 30% do gasto público social para financiar as pensões do antigo sistema, cobrir as obrigações a prazo denominadas “Bonos de Reconhecimento” contraídas pelo Estado quando ocorreu a migração do antigo sistema e para cofinanciar um mecanismo marginal de repartição denominado “Pilar Solidário”, pensão paga pelo Estado para complementar a renda de quem recebe benefício menor que um salário mínimo.
Entrevista
“O que está em crise é a legitimidade do sistema”
Marco Ceballos, pesquisador da Escola de Sociologia da Universidade Andres Bello e do Conselho Latino Americano de Ciências Sociais (Clacso).
O sistema de pensões do Chile chegou a ser apontado como um modelo para resolver os problemas da Previdência nos países em desenvolvimento. Por que está em crise?
O sistema de pensões chileno é um sistema de gestão privada das contribuições obrigatórias dos trabalhadores da ativa. É o maior fundo financeiro do Chile. Tem um papel primordial na economia do país e ajuda a explicar seu funcionamento ao longo dos últimos trinta anos. O que está em crise não é o sistema de pensões, mas a sua legitimidade social e política. É uma crise de legitimidade de um ‘sistema de aposentadorias forçado’ carente de solidariedade, cujo fundo bilionário acumulado por décadas carece de retorno social e não cobre as pensões mínimas, porém garante um enorme fluxo constante de capital para o mercado financeiro chileno e também para os mercados internacionais.
Os problemas com a previdência chilena significam então que a simples privatização do sistema não resolve?
A renda do trabalho não é a única nem a mais importante renda de um país. Os direitos sociais não podem estar submetidos a uma renda em específico. Nos negócios essa lógica tem sentido: não se usa o capital do negócio para gastos alheios ao negócio. Porém, quando se trata de gerar mecanismos universais de solidariedade social, essa lógica não tem fundamento. Os direitos sociais básicos, como, por exemplo, seguir tendo renda suficiente e não cair na pobreza quando se deixa de estar ativo economicamente, há que se garantir seja em situação em que as pessoas vivam mais, seja que caia a taxa de natalidade, seja que aumente o desemprego.
Por que é difícil um acordo?
Os atores estão posicionados de forma diferente sobre como resolver o problema por que fazem leituras do problema de diferentes maneiras. Simplificando, para alguns, se deve melhorar as aposentadorias aumentando as contribuições e aumentando a idade mínima. Para outros, o Estado deve reformar o mercado de pensões e até mesmo constituir um sistema público de Previdência, mas não há nenhuma proposta clara do significado dessas transformações. Para um terceiro setor, a solução é a abolição das AFPs (Administradoras de Fundos de Pensões) e da participação privada, reconstruindo um sistema de distribuição ou sistema solidário.
Qual a solução?
O que há de ser feito é consolidar um sistema que tem como única missão gerar benefícios sociais, ou seja, fundos previdenciários de investimento social; que seja um sistema organicamente solidário e não fragmentado, isto é, universalmente redistributivo (as gerações ativas financiam as passivas, as classes altas financiam as classes baixas, os homens as mulheres, ou seja, que intervenha nas desigualdades); que seja sustentável, baseado em cálculos sérios de substituições de beneficiários, cotizações, aportes patronais e do Estado, com mecanismos claros de supervisão e regulação; e cuja administração, efetividade e garantia recaiam na responsabilidade pública. Os direitos sociais (que, finalmente, são de sobrevivência: alfabetizar-se, ter cuidados médicos, proteções trabalhistas e salariais, moradia, proteção quando se deixa de ser economicamente ativo) devem ser cautelados publicamente, devem reger-se pela solidariedade orgânica. Não há outra forma, historicamente falando, empiricamente falando, de gerar desenvolvimento com integração social.
Muitos analistas dizem que o principal problema dos sistemas de pensões em todo o mundo é que as pessoas estão vivendo mais. É este o maior problema?
O envelhecimento da população não é surpreendente, e sim um fenômeno demográfico esperado. Há outros fatores que também têm impacto sobre o financiamento dos sistemas de pensões: baixos salários, insegurança no emprego, desemprego e subemprego, a informalidade, a evasão de renda, as crises nacionais e internacionais, o comportamento dos mercados financeiros, o aumento do custo de vida, grandes déficits públicos, etc. O envelhecimento da população obriga a repensar os mecanismos de financiamento da seguridade social, porém, em nenhum caso extingue o sentido e a necessidade de contar com sistemas fortes e solidários de seguridade social.
O Brasil está no caminho certo com a reforma da Previdência?
A tendência que o Brasil tem seguido deste os anos 1990 é de uma grande hibridização de sua seguridade social. No Brasil coexistem sistemas paralelos, surgidos e reformados em contextos distintos, que obedecem a lógicas distintas, que se dirigem a diferentes grupos da população e que aumentam a fragmentação dos direitos ao mesmo tempo que ampliam a cobertura. Há setores restritos dos assalariados que têm mantido, inclusive fortalecido, sistemas privilegiados de seguridade social junto com seguros complementares de previdência privada. Há sectores intermediários dos assalariados que têm sofrido uma contração contínua e perda dos seus direitos de pensão e enfrentam grande insegurança no emprego e uma profunda transformação da sua matriz econômica. O setor rural tem acesso a pensões não contributivas indexados ao salário mínimo, sem precedentes em nosso continente, enquanto os setores pobres, vulneráveis ou informais estão acessando pensões de bem-estar. E, claro, permanece no Brasil uma parte importante da população que vive sob o que é chamado de “regimes de insegurança”, ou seja, sob a falta de redes de segurança social, salvo os programas de assistência terceirizada, não-governamental, filantrópica, de caridade ou redes familiares. Os sistemas de pensões não devem ser analisados isoladamente, mas sim considerá-los como parte central e não única de esquemas complexos de seguro dos riscos sociais que estão desigualmente distribuídos na população e, por isso, requerem mecanismos universais de solidariedade para reduzi-los. A necessidade de uma pensão na velhice é um deles, mas não é o único risco social e sim que se articula com muitos outros riscos sociais acumulados, como a precariedade do trabalho e os problemas de acesso ao sistema de saúde.
