O Direito Administrativo é uma matéria que raramente falta em editais de concursos. Este ramo do direito estuda as relações de governo ou seja, como o serviço público é prestado à população. Se você deseja ingressar na administração pública, nada mais natural que você entenda do funcionamento interno do governo brasileiro.
A maior dificuldades que você enfrentará para estudar este ramo do direito não é o conteúdo e sim, onde encontrá-lo. Ao contrário de outras matérias jurídicas, Não existe um “Código Administrativo”, uma lei única que concentra a maioria das regras. O programa de Direito Administrativo nada mais é que uma colcha de retalhos, em que cada tema é encontrado numa norma diferente, sendo que algumas matérias estão apenas nos livros de direito administrativo, já que são concepções doutrinárias.
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E para auxiliar na sua preparação, o blog Concurseiros trouxe uma introdução ao estudo do Direito Administrativo. É importante ressaltar que existe alguns editais que de forma explícita pedem o texto abaixo como parte do programa das provas. Mas, para a grande maioria dos candidatos, o material a seguir serve apenas para entender o Direito Administrativo, facilitando o entendimento da legislação.
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1 – Origem do Direito Administrativo
O Direito Administrativo nasceu junto com o Estado de Direito, mais precisamente na França pós-revolucionária. Até a revolução burguesa de 1789, regia a lógica do Estado absolutista, no qual o Monarca, enquanto rei absoluto, não era responsabilizado pelos seus atos. O Rei estava acima do Direito. Muitas vezes, aliás, o Direito era exatamente aquilo que ditava o Rei. A ordem jurídica – e todo o resto da sociedade civil – era totalmente submissa às ordenações reais.
Com a revolução, há a queda do absolutismo e a instalação do Estado de Direito. Nesse novo período histórico, respondendo aos anseios da burguesia ascendente, que temia o poder estatal desenfreado, o Estado passa a se submeter ao Direito. Até mesmo – e, no Direito Administrativo, principalmente – o Chefe de Estado e de Governo está submisso à ordem jurídica. Os governantes – e o próprio Estado também – passam a dever respeito ao Direito, tanto quanto qualquer outro membro da sociedade. É nesse contexto de submissão jurídica da máquina estatal em que se desenvolve o Direito Administrativo.
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E não poderia ser diferente. Somente com o advento do Estado de Direito é que começa a fazer sentido o desenvolvimento (no início, mais jurisprudencial do que legal) deste novo ramo do Direito: o Direito Público. O Direito Administrativo nasce, portanto, para disciplinar as relações entre os administradores e os administrados, já que agora todos estão submissos a mesma ordem jurídica.
O Direito Administrativo, mais especificamente, começa a ser desenvolvido jurisprudencialmente, através das decisões do Conselho de Estado Francês. Tal conselho, instituído em 1799, possui exatamente a função de dirimir as controversas surgidas entre a Administração Pública e os seus administrados. Vale lembrar que os revolucionários burgueses não confiavam no Poder Judiciário, por este ainda ser composto, em sua maioria, por nobres apoiadores do regime monárquico absolutista. Sendo assim, o Conselho de Estado passa a julgar as ações que eram movidas contra a Administração Pública – demonstrando, claramente, que, a partir de então, a Administração também se submetia ao Direito.
2 – Conceito de Direito Administrativo
O conceito varia para cada um dos doutrinadores. Primordialmente, sabemos que é um ramo do direito público, que regula a organização da atividade administrativa.
Hely Lopes Meirelles (1)
“É o conjunto harmônico de princípios que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2)
“É o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
Celso Antônio Bandeira de Mello (3)
“É o ramo do direito público que disciplina o exercício da função administrativa, assim como os órgãos que a desempenham”.
3 – Administração Pública
O objeto de estudos do Direito Administrativo é o governo brasileiro, ou seja, a Administração Pública. Segundo ensina a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (4), o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos: “Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado”.
Resumindo, em sentido objetivo, é a atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. É a administração da coisa pública (res publica). Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designadas para executar atividades administrativas. Assim, administração pública em sentido material é administrar os interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidades, órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado.
4 – Fontes do Direito Administrativo
As fontes do direito são os fatos jurídicos de que resultam normas. As fontes do direito não são unanimidade, as definições e relevância variam conforme a doutrina. As fontes formais do Direito podem ser principais ou acessórias. A fonte principal do Direito Administrativo é a lei, ao passo que demais fontes são acessórias ou secundárias. Cada país atribui importância maior ou menor a cada uma das fontes. Como regra geral, os países de tradição romano-germânica consideram a lei (no sentido lato sensu) como principal fonte do direito – como no Brasil – deixando às demais fontes o papel secundário, operando na ausência de norma decorrente da lei. Já os países que adotam o sistema da Common Law (5) atribuem maior importância à jurisprudência. Tradicionalmente, consideram-se como fontes do Direito Administrativo a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes:
A lei, que é entendida como o conjunto de textos editados pela autoridade superior (em geral, o poder Legislativo ou a Administração Pública), formulados por escrito e segundo procedimentos específicos. A lei é a fonte primária do Direito Administrativo, mas em sentido amplo (lato sensu), já que a expressão abrange as normas em geral, desde a Constituição Federal, até os regulamentos executivos. E assim o é, pois tais atos, impondo seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem as relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo.
A doutrina forma o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, tendo como característica o universalismo. Influencia não só na formação das leis, como também nas decisões administrativas e jurisprudenciais, contenciosas e não contenciosas, ordenando, dessa forma, o próprio Direito Administrativo.
A jurisprudência é a tradução da reiteração de julgamentos num mesmo sentido e influencia fortemente a construção do Direito Administrativo, que se ressente de codificação legal. Possui um caráter mais prático e mais objetivo do que a lei e a doutrina, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar no ramo da ciência do Direito Administrativo. Vale lembrar que a jurisprudência possui uma característica nacional, enquanto que a doutrina tende a universalizar-se. Sendo assim, cada país possui uma relação diversa com a jurisprudência. No Brasil, diferentemente dos Estados Unidos, por exemplo, ela nem sempre obriga a Administração ou o Judiciário a segui-la, apenas orienta uma direção para casos semelhantes.
Também conhecido como direito consuetudinário, os costumes são regras não escritas que se formam pela repetição reiterada de um comportamento e pela convicção geral de que tal comportamento é obrigatório e necessário. Trata-se, em geral, de regras não escritas, introduzidas pelo uso continuado e com o consentimento tácito de todas as pessoas que as admitiram como norma de conduta. Os juristas enxergam dois elementos constitutivos do costume jurídico: o material (a prática reiterada do comportamento costumeiro) e o subjetivo (a convicção geral de que ele é necessário e obrigatório).
Referências do Material
(1) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21ª Edição. Editora Atlas: São Paulo, 2008.
(2) DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª Edição. Editora Atlas: São Paulo, 2004.
(3) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
(4) DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª Edição. Editora Atlas: São Paulo, 2004.
(5) Common law (do inglês “direito comum”) é o direito que se desenvolveu em certos países por meio das decisões dos tribunais, e não mediante atos legislativos.
