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Depois de mais de um ano de promessas, o ministro da Economia, Paulo Guedes, parece estar decidido a tirar da gaveta a proposta de reforma tributária do governo federal. No conjunto de mudanças, ao que tudo indica, estará incluída a criação de um imposto sobre pagamentos – uma ideia antiga, que vem sendo gestada dentro do governo desde o início do mandato de Jair Bolsonaro. Não há, ainda, informações definitivas sobre como deve ser o novo imposto. Mas, pelos detalhes que já foram ventilados pelo próprio governo, uma velha pergunta voltou a pairar sobre Guedes: estaria o ministro tentando criar uma nova CPMF? O presidente Bolsonaro garante que não – mas não é o que pensam os tributaristas.
A Gazeta do Povo ouviu seis especialistas em sistema tributário, para entender se o novo imposto é, ou não, uma “CPMF disfarçada”. Todos disseram que, apesar de ser difícil avaliar uma proposta ainda não formalizada, não há como negar as semelhanças entre o que deve ser o novo tributo e o que era a CPMF.
Para fazer a comparação, basta refrescar a memória. Criada em 1996, a CPMF – sigla para Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira – incidia sobre a maioria das transações financeiras e era destinada a custear despesas com saúde. Apenas algumas poucas transações escapavam: a compra de ações, a transferência de recursos entre contas do mesmo titular, e o saque do seguro-desemprego e da aposentadoria. A tributação incidia sobre todas as outras movimentações, inicialmente com alíquota de 0,2%. Depois de alguns anos, a alíquota foi elevada para 0,38%. Em 2007, o Congresso decidiu extinguir a contribuição.
Sobre o novo imposto pretendido por Guedes, por sua vez, ainda há poucas informações concretas. O que se sabe, porém, indica para um tributo de mecanismo semelhante ao da CPMF, apenas com uma base distinta: ao invés de incidir sobre todas as movimentações financeiras, a alíquota – que seria de, no máximo, 0,4% – recairia só sobre pagamentos. Há, ainda, a possibilidade de a tributação ocorrer, somente, sobre o comércio online.
Tributação à moda da CPMF pode desestimular pagamentos online
Se o mecanismo do novo imposto é semelhante ao da CPMF, os problemas que vêm com ele também são – e não são poucos. Em primeiro lugar, dizem os especialistas, tributos desse tipo não são neutros, isto é, eles influenciam no modo como a economia se organiza na prática.
“Esse é o tipo de tributo que faz com que as pessoas se comportem de outra forma, o que distorce a atividade econômica. Por exemplo: entre comprar pela internet pagando imposto ou comprar presencialmente, você vai preferir comprar presencialmente”, explica Breno Vasconcelos, professor de Direito Tributário na pós-graduação da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV).
Se incidir somente sobre o comércio eletrônico, assim, o imposto pode impactar justamente o segmento que vem ganhando força por conta da pandemia do novo coronavírus e da necessidade de evitar aglomerações. “Ainda vai levar um bom tempo para sairmos da crise do vírus. Será que é uma ideia inteligente você forçar as pessoas a comprarem presencialmente”, questiona Vasconcelos.
Juciléia Lima, advogada e professora de Direito Tributário da Universidade Mackenzie em Campinas, salienta que a discussão sobre como tributar o comércio eletrônico está ocorrendo em todo o mundo, para impedir que as gigantes do setor escolham onde alocar seus lucros de forma a pagar menos tributos. Ela destaca, porém, que no Brasil já há a cobrança de impostos sobre a economia digital. “Essa proposta dá a entender que as empresas desse segmento não pagam tributos no Brasil, o que não é verdade. Quando elas estão domiciliadas aqui, podem ser tributadas em até 40%”, diz.
Lima aponta, ainda, que a tendência dos pagamentos digitais está crescendo no mundo – e, ao tributá-los, o governo pode desincentivar a modernização do sistema de pagamentos no país. “O contribuinte vai arrumar uma forma de se evadir desse pagamento. As pessoas vão passar a utilizar mais a moeda [física], não há como ignorar isso”, afirma.
Os mecanismos para burlar o pagamento do imposto, além disso, geram um outro problema na cobrança de tributos desse tipo. “A tendência é de que a base de tributação sofra uma erosão ao longo do tempo. Com isso, para arrecadar o mesmo montante, o governo tem que aumentar a alíquota”, completa Vasconcelos.
Imposto deve ser nocivo a cadeias mais longas e prejudicar mais pobres
Há, ainda, outros dois problemas relacionados a esse tipo de imposto. Se incidir em todos os pagamentos, por exemplo, a tributação esbarra na chamada cumulatividade, considerada ineficiente. “É um imposto em cascata. Toda hora em que você pagar alguma coisa, ele vai incidir. A depender da quantidade de etapas que tem uma cadeia, a alíquota é multiplicada”, explica o tributarista Bernardo Oliveira. Na prática, cadeias mais longas acabariam pagando mais imposto do que as demais.
Também haveria distorções em relação à distribuição do pagamento na sociedade. Um imposto sobre pagamentos tem uma base ampla, ou seja, abarca um grande número de contribuintes, independentemente da renda. Em um sistema tributário como o brasileiro, considerado regressivo – ou seja, em que os mais pobres já pagam, proporcionalmente, mais imposto do que os mais ricos – este seria mais um efeito nocivo.
“Não há nenhuma garantia de que ele vá incidir mais sobre os que ganham mais e menos sobre os que ganham menos. E também não dá para saber o reflexo disso no preço final dos bens e serviços. É um imposto absolutamente imprevisível”, diz Josué Pellegrini, diretor da Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado Federal.
O assessor especial do ministro Paulo Guedes, Guilherme Afif Domingos, sinalizou que o governo já tenta se blindar contra essa última crítica. Em entrevista ao programa CB.Poder, do Correio Braziliense e da TV Brasília, Afif Domingos disse que o governo pretende isentar quem ganha até 2,5 salários mínimos por mês do pagamento do novo tributo. Ainda não está claro, porém, como o governo conseguiria identificar os contribuintes com direito à isenção.
Moeda de troca: os benefícios compensam as distorções que viriam com uma nova CPMF?
O ministro Paulo Guedes sabe de todos esses problemas. Tanto que, em entrevista ainda no ano passado, classificou o novo imposto como “feio” e “chato”. Mas por que, então, a ideia persiste dentro da equipe econômica?
“A principal vantagem desse imposto é que ele é de fácil arrecadação, então ele sempre fica pairando como uma possibilidade. Quando o governo privilegia a arrecadação ao funcionamento adequado do sistema tributário, ele acaba sendo um forte candidato”, responde Pellegrini, da IFI.
A tentativa de fugir da alcunha da CPMF, assim, parece ser mais uma forma de evitar que a proposta seja rejeitada logo de cara pela sociedade. “A intenção é afastar esse nome porque a CPMF não é um imposto bem quisto. Na verdade, nenhum é, mas a CPMF ficou sendo prorrogada por muito tempo”, diz Charles Dutra, contabilista e administrador do Canal Tributário.
Na nova proposta, as distorções provocadas pelo imposto à moda da CPMF seriam compensadas pela desoneração da folha de pagamento. “O foco é gerar empregos. É nobre, é bonito. Mas o remédio para esse propósito acaba sendo amargo, porque é um tributo ineficiente”, afirma Fagner Souza, sócio de Serviços Tributários da consultoria Mazars.
Mas, mesmo com um bom motivo, a proposta ainda tem um outro problema a resolver. Nas contas de Pellegrini, da IFI, para desonerar a folha, o governo precisaria arrecadar R$ 320 bilhões por ano. Com a alíquota do novo imposto sobre pagamentos, de até 0,4%, as estimativas que vêm sendo ventiladas pelo Executivo apontam para a arrecadação de algo em torno de R$ 120 bilhões, no melhor cenário.
“Para substituir tudo, a estimativa é de que a alíquota teria que ser de 1,1%. Ainda que fosse menos do que isso, é uma alíquota alta”, diz Pellegrini. Assim, diz o diretor da IFI, a tendência é de que o governo opte por desonerar parcialmente a folha, com uma alíquota que não arrecade tanto.
Quando a proposta concreta de reforma tributária do governo deve vir a público
Ainda não se sabe ao certo quando todas as dúvidas sobre a proposta do imposto sobre pagamentos serão sanadas. A previsão é de que o ministro da Economia, Paulo Guedes, entregue ao menos parte da proposta de reforma tributária ao presidente do Senado, Davi Alcolumbre, nesta terça-feira (21). Não está claro, porém, se o ministro levará a proposição completa da reforma, ou se irá encaminhar apenas a primeira etapa das alterações pensadas pelo Executivo – que consiste na unificação de impostos federais (PIS e Cofins) em um único tributo sobre bens e serviços, que deve ter alíquota de 12%.
A tendência é de que a etapa da desoneração da folha, com a proposta de criação do imposto sobre pagamentos, seja encaminhada só mais adiante, para evitar que as discussões no Congresso sejam “contaminadas” pela rejeição a esse tipo de tributo.
No Parlamento, a proposta do governo terá, ainda, de competir com duas outras proposições, com discussões mais adiantadas: a proposta de emenda à Constituição (PEC) 110, do Senado, e a 45, da Câmara dos Deputados. Em fevereiro, deputados e senadores formaram uma comissão mista para unificar os dois textos. Os trabalhos ainda não chegaram a um resultado.
