Criada em 1996, a Lei Complementar 87/96, mais conhecida como Lei Kandir, prevê a isenção de cobrança do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para os exportadores do setor primário e de semi-elaborados. Antes da Lei Kandir, apenas os produtos industrializados eram isentos de ICMS para a exportação. Para compensar as perdas geradas pela não-arrecadação do ICMS, a lei determina que o governo federal faça o ressarcimento aos governos estaduais. Os governadores dos 26 estados brasileiros mais o Distrito Federal alegam que esse incentivo fiscal lhes causou grandes prejuízos, uma vez que deixaram de ser recolhidos aos cofres estaduais os valores correspondentes ao ICMS sobre as exportações. Entre 1996 e 2004, os estados alegam perdas de R$ 100 bilhões, enquanto a União compensou apenas R$ 39 bilhões.

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