Por que a privatização da Petrobras não é garantia de combustível mais barato

Defendida de forma reiterada pelo presidente Jair Bolsonaro (sem partido) nas últimas semanas, uma eventual privatização da Petrobras não apenas não ajudaria a baratear a gasolina e o óleo diesel como poderia levar a um aumento nos preços, de acordo analistas no setor.

A principal razão é que, com o controle estatal, a companhia ainda é capaz de absorver alguma volatilidade do valor do petróleo no mercado global e praticar preços abaixo da paridade internacional. É o que tem ocorrido nos últimos meses, segundo especialistas e concorrentes. Eles dizem que, apesar dos seguidos reajustes nas refinarias, a petroleira ainda não repassou ao mercado interno todo o aumento ocorrido no mercado do petróleo.

A esperada redução de preços dos combustíveis depende muito mais de outros fatores, como o fim do domínio da empresa no mercado de combustíveis – que dificulta a participação de empresas totalmente privadas, limitando a competição – e de mudanças na tributação.

Bolsonaro citou nesta terça-feira (23) uma outra possibilidade, tida como intervencionista por investidores: rever a política de preço de paridade de importação (PPI), que a empresa passou a seguir em 2016, no governo de Michel Temer.

Apesar do PPI, a Petrobras não aplica imediatamente todas as flutuações na cotação do barril do petróleo. Desde setembro de 2018, depois da greve dos caminhoneiros, as atualizações nos valores dos derivados praticados pelas refinarias deixaram de ocorrer na frequência quase diária como até então, passando a ser mais espaçadas.

Em 2021, foram 15 aumentos na gasolina e 12 no diesel, embora o preço do petróleo varie diariamente no mercado internacional. A Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom) diz que, após a última atualização anunciada pela Petrobras, o valor da gasolina no mercado interno ficou 7% abaixo do praticado no exterior. Para o diesel, a defasagem é de 9%, segundo a entidade.

A Ativa Investimentos calcula uma diferença ainda maior para a gasolina – 17%. “A Petrobras tenta diferenciar movimentos conjunturais dos estruturais, e temos visto na nossa modelagem que, tanto para o diesel quanto para a gasolina, existe uma diferença de preços”, explica o economista Ilan Arbetman, analista de petróleo e gás da corretora.

“Digamos que a empresa fosse privatizada hoje: dificilmente a gente veria uma companhia de mercado absorvendo essa diferença. Se o objetivo é pensar em preços mais baixos na ponta, a verdade é que existem mecanismos muito mais inteligentes para se fazer isso”, afirma.

Para ele, no entanto, é fundamental que a Petrobras mantenha a PPI como forma de garantir segurança à operação da empresa. “É só ver as finanças da companhia em 2015 e 2016, quando foi feito o represamento de preços. Não há dúvida de que quando se lida com uma atividade internacional, que tem custos e a necessidade de se alavancar um posicionamento estratégico, faz-se necessário seguir uma órbita que é global”, afirma.

Conrado Magalhães, da Guide Investimentos, ressalta que a dinâmica de preços não tem necessariamente relação com o fato de a companhia estar sob controle estatal. Portanto, o repasse do controle a um acionista privado não teria o condão de baratear o combustível.

“Com o que está ocorrendo agora em relação à reabertura econômica pós-pandemia e o preço do barril subindo lá fora, [a venda do controle da empresa] não resolveria. A dinâmica que está elevando os preços não seria diferente com uma Petrobras privatizada”, diz o analista.

Na terça-feira, em entrevista à TV Jovem Pan, o presidente da Petrobras, Joaquim Silva e Luna, disse que a eventual privatização da empresa mudaria pouco suas operações, pois na visão dele o sistema de governança e conformidade da empresa dificilmente seria alterado.

"A modificação disso seria a redução daquilo que ela [União] recebe de dividendos e royalties, porque em termos de como ela trabalha a diferença é muito pequena", disse Silva e Luna. "Ser uma empresa privada ou estatal, como ela funciona hoje, a diferença é muito pequena."

Instituto ligado a petroleiros critica venda de ativos e aumento da importação

O diretor técnico do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), William Nozaki, defende que o Brasil, como grande produtor e explorador de petróleo, sobretudo a partir do pré-sal, precisa de instrumentos públicos para organizar toda a cadeia e abastecimento do país. O Ineep é ligado à Federação Única dos Petroleiros (FUP).

“Não só a venda da Petrobras não ajudaria a diminuir os preços, como eu vou além: os desinvestimentos que a empresa vem realizando estão diretamente relacionados à alta dos preços dos combustíveis que a gente vem assistindo no Brasil”, afirma.

Ele se refere à decisão tomada pela estatal em 2015 de reduzir o portifólio de ativos para concentrar a estratégia da empresa na exploração e produção de petróleo em águas profundas. Desde então, a estatal deixou ou diminuiu a participação nos segmentos de distribuição de combustível, energia renovável, gás natural, petroquímica e fertilizantes e anunciou, em acordo com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), a venda de oito de suas 13 refinarias.

Para viabilizar a operação, a Petrobras reduziu a carga de processamento das unidades. O fator de utilização das refinarias (FUT) caiu de 94% em 2014 para 76% em 2018, segundo relatórios de produção e vendas da companhia. “Nós passamos a importar mais derivados, sem que precisássemos”, diz Nozaki. “Isso significou a abertura do mercado nacional para a entrada de um número muito expressivo de importadores, o que trouxe a pressão para a operação da PPI.”

Das oito unidades de refino colocadas no mercado, três tiveram contrato de venda assinado até agora: a Isaac Sabá (Reman), no Amazonas, a Landulpho Alves (Rlam), na Bahia, e a Superintendência da Industrialização do Visto (SIX), no Paraná.

“Os gestores do fundo árabe Mubadala, que comprou a Rlam, sinalizam que a refinaria vai ser destinada à produção de bunker oil [combustível para navio]. É um ativo que tem tido alta rentabilidade no mercado internacional, sobretudo neste momento de saída da pandemia e de retomada das atividades econômicas”, afirma o diretor do Ineep.

“Ou seja, em vez de produzir gasolina, diesel, GLP e outros insumos para abastecer o mercado interno, a unidade vai produzir bunker oil para exportação, o que traz mais insegurança sobre o abastecimento nacional de derivados”, diz.

Privatização da Petrobras é pouco provável antes das eleições

De volta ao debate público de tempos em tempos, a privatização da Petrobras foi defendida nas últimas semanas por nomes como o ministro da Economia, Paulo Guedes, o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), e o ex-presidente da estatal Roberto Castello Branco.

Mas a venda da empresa não deve virar realidade tão cedo. No Congresso Nacional, por exemplo, críticos e defensores da privatização duvidam que ela possa ocorrer antes das eleições de 2022.

Para Magalhães, as declarações de Bolsonaro seriam principalmente fruto de uma frustração com a disparada dos preços – que respinga em sua popularidade – e um aceno ao mercado, mais do que a sinalização de um projeto concreto de venda do controle da estatal.

“Do ponto de vista político, a Petrobras tende a gerar mais dor de cabeça do que dividendos, apesar dos repasses volumosos que vem fazendo para o governo federal, como acionista da estatal”, diz. “O governo entende que o discurso da privatização é muito atrativo para o mercado e usa como uma espécie de moeda de troca, uma cortina de fumaça, para quando as coisas não estão indo muito bem.”

Para o analista, a privatização é uma promessa para um eventual segundo mandato de Bolsonaro, que, se confirmado, dispensaria o presidente de calibrar o discurso com vistas a uma eleição. "Estamos em modo eleitoral e tudo o que o governo faz já é visando fortalecer o presidente no ano que vem”, diz.

Arbetman, da Ativa, compara com o caso da Eletrobras, que figurou na lista de possíveis privatizações ainda nos início do período democrático, no governo de José Sarney (MDB).

“O tema voltou ao plano nacional de privatização com Fernando Henrique Cardoso [PSDB], em 1994, saiu com o Lula [PT], em 2007, voltou com o [Michel] Temer [MDB], em 2017, e agora possivelmente a gente pode estar vendo a finalização de um projeto que foi transformado e, na verdade, não é nem uma privatização, é uma capitalização, onde o governo vai deixar de ser majoritário para ter aproximadamente 40% ou 45% da companhia. Isso se der certo”, diz.

O que ajudaria a controlar os preços dos combustíveis

Analista do mercado financeiro, Arbetman considera que uma das formas de se reduzir o preço dos combustíveis para o consumidor final passa por uma mudança na tributação.

“Não entro no mérito se é no [tributo] federal ou no estadual; o fato é que a carga de impostos embutida no preço que chega na bomba é alta. E não tenho dúvida de que qualquer reforma perene na tributação dos derivados no país teria um efeito baixista muito maior do que uma possível privatização”, diz.

Outro ponto relevante na composição do preço dos combustíveis é o câmbio, uma vez que a paridade é praticada em dólar. “Então isso também envolve a forma como o Executivo se comunica com o mercado”, diz Arbetman, em referência às repercussões de atos e declarações do governo sobre as cotações do câmbio.

O economista entende ainda que a abertura do setor de refino ajudará a ter preços mais equilibrados. “Não há dúvida de que a estrutura quase que monopolista da Petrobras contribui para que a diluição de custos ao longo do processo seja mais fraca e no final a gente tenha um preço mais alto”, avalia.

Magalhães, da Guide, concorda. “A iniciativa privada é relutante em investir no mercado de refino porque tem uma empresa estatal que pode absorver lucro. O meu entendimento é que a quebra do que é um monopólio na prática ajudaria”, afirma. “Acabaria a necessidade de importar petróleo refinado lá de fora.”

William Nozaki, do Ineep, que diverge da estratégia de desinvestimento do parque de refino, entende que a PPI poderia ser revista. “É claro que nós do Ineep não defendemos que haja um congelamento de preços ou uma política de intervenção estatal desorganizada. Mas entre o congelamento e a livre flutuação, é possível achar um caminho intermediário que seja razoável tanto para acionistas quanto para consumidores”, diz.

Uma alternativa seria levar em consideração o custo de importação em consonância com o da produção local de derivados na definição do preço, diz. O raciocínio é de que não é preciso levar em conta 100% do preço internacional do petróleo, uma vez que boa parte do refino no Brasil usa petróleo produzido localmente, assim como a maior parte da demanda brasileira de derivados é atendida por produção nacional.

Tanto Arbetman quanto Nozaki concordam que uma saída seria a criação de um fundo de estabilização para amortecer o impacto da volatidade da cotação do petróleo. A ideia é discutida desde 2018, na esteira da greve dos caminhoneiros, provocada principalmente pela insatisfação da categoria com a escalada de preços do diesel.

“Qualquer política que siga mantendo a política de paridade da companhia e tire as pressões que sobre ela existem, a gente vê como benéfica para a Petrobras”, diz Arbetman.

Na Câmara dos Deputados, pelo menos cinco projetos de lei propõem a criação da reserva financeira. Nas diferentes versões, o fundo poderia ser abastecido com recursos de um imposto sobre exportação do petróleo em estado bruto; dividendos e juros sobre capital próprio distribuídos pela Petrobras em favor da União; alíquota da Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (Cide); royalties do pré-sal; dotações no Orçamento anual da União; entre outros.

Nozaki defende que seja criado um imposto sobre exportação do óleo cru para financiar o fundo. O tributo, acredita, ajudaria ainda a estimular a produção de derivados para o mercado interno.

Em audiência na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado na terça-feira, o presidente da Petrobras defendeu o uso dos dividendos pagos à União em um fundo para estabilizar os preços. "Nós entendemos que, em um momento de dificuldade, é uma solução interessante", afirmou Silva e Luna.

Por outro lado, o executivo criticou o imposto sobre a exportação, que segundo ele provocaria insegurança jurídica e afastaria investidores do país. “Qualquer ação que fira a lei de mercado, primeiro vai de encontro à nossa legislação, ao nosso arcabouço jurídico. E ela assusta.”

A estratégia de voltar a atuação da Petrobras para a produção e exportação de óleo cru garantiu a recuperação financeira da companhia, disse Silva e Luna em setembro. No terceiro trimestre de 2021, a empresa registrou lucro de R$ 31,1 bilhões e decidiu ampliar a distribuição de dividendos aos acionistas.

Bolsonaro quer rever paridade internacional, que defendeu no programa de governo

“O problema é que, do outro lado, temos os consumidores sendo impactados com o preço da gasolina, que em muitas cidades ultrapassa os R$ 7, e o preço do botijão de gás, que em muitas cidades ultrapassa os R$ 100”, diz Nozaki.

“É evidente que o mercado financeiro vai indicar que a PPI é o melhor caminho. A questão que fica é: o que é uma boa gestão da Petrobras: É uma boa gestão para os acionistas ou para o conjunto dos consumidores brasileiros?”, questiona.

O presidente Jair Bolsonaro tem manifestado incômodo com o PPI e seus efeitos sobre o preço na bomba. Embora o próprio presidente tenha prometido manter essa política em seu programa de governo, ele agora a classifica como um "problema".

"[A Petrobras] é uma empresa também que eu não tenho domínio sobre ela, tem seu aparelhamento. Ela busca o lucro. Tivemos problema sério no passado, além da corrupção, a questão da paridade com o preço internacional. Estamos buscando rever essa questão", disse o presidente ao Portal Correio, da Paraíba.