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A guerra na Ucrânia e as sanções impostas à Rússia pelo Ocidente – que provocaram a redução da oferta de petróleo no mercado internacional e a consequente elevação nas cotações do barril – colocaram em evidência mais uma vez o mecanismo de formação de preços que a Petrobras utiliza desde 2016. O regime de preço de paridade de importação (PPI) está por trás dos valores recordes encontrados nos postos de combustíveis.
O PPI é defendido pelo mercado como ferramenta essencial para a sustentabilidade do abastecimento nacional, mas tido como vilão pelos consumidores, que questionam por que os derivados do petróleo produzidos e vendidos no Brasil têm de seguir a cotação internacional.
O mais recente aumento anunciado pela Petrobras, em 10 de março, foi de aproximadamente 25% para o diesel e 19% para a gasolina vendidos nas refinarias, depois que o barril do tipo Brent atingiu a casa dos US$ 139. Nesta quarta-feira (23), o óleo chegou a US$ 121. Até fevereiro, o consumidor brasileiro havia arcado com um aumento médio de 41% no diesel e de 33% na gasolina em 12 meses.
O consumidor e a classe política protestaram, inclusive o presidente Jair Bolsonaro, que teme os efeitos eleitorais da escalada de preços. Bolsonaro cobrou mudanças no PPI, que classificou de “legislação errada feita lá atrás”, e fez duras críticas à direção da Petrobras, afirmando que a estatal não tem sensibilidade com a população e pondo em dúvida a continuidade do general da reserva Joaquim Silva e Luna no comando da empresa.
Bolsonaro também afirmou que o combustível brasileiro não é tão caro – o Brasil ocupa posição intermediária no ranking mundial de preços – e voltou a dizer que tem vontade de privatizar a Petrobras.
Em resposta ao aumento, Planalto e Congresso costuraram um plano para aliviar o impacto da alta dos combustíveis no bolso do consumidor. O presidente já sancionou a lei que determina a unificação das alíquotas de ICMS dos estados e a cobrança do imposto em reais por litro, e não mais em um porcentual do preço de venda. A mudança tem de ser regulamentada até o fim do ano pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que reúne os secretários de Fazenda dos estados, e até lá o preço de referência do diesel para a cobrança do tributo passa a ser a média dos últimos 60 meses, o que deve baixar o valor absoluto do imposto.
O Senado aprovou um fundo para estabilizar os preços dos combustíveis, uma mudança na política de preços da Petrobras, um vale-gasolina para motoristas autônomos e a ampliação do auxílio-gás para a população mais carente – o botijão teve reajuste de 16,06% em 10 de março. Porém, a Câmara ainda não apreciou esse pacote de medidas. O Ministério da Economia é contra o projeto aprovado pelo Senado, e o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), disse que a proposta está "fora do radar" e que não há pressa para votá-la.
Enquanto outras medidas não são anunciadas, a Petrobras se vê no meio do fogo cruzado entre quem defende as vantagens do PPI e quem deseja mais intervenção governamental para conter a escalada de preços. A política de preços da petroleira será um dos temas debatidos na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, que já aprovou um requerimento para ouvir Silva e Luna e outros diretores da Petrobras.
Veja a seguir algumas das questões mais relevantes nessa discussão:
Como é definido o preço dos combustíveis na bomba?
O valor cobrado do consumidor leva em conta: o pagamento pela produção ou importação do combustível; a carga tributária; e a margem de lucro das distribuidoras e dos postos. A Petrobras responde pela primeira variável, definindo o preço nas refinarias. O mercado é livre e todos os agentes dessa cadeia têm liberdade para definir seus preços, sem tabelamento por parte do governo.
Na gasolina, a parcela de cada componente no preço final ao consumidor na média nacional é a seguinte, de acordo com valores calculados pela Petrobras a partir de dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) coletados entre 6 a 12 de março de 2022:
- Petrobras: 35,5%
- ICMS (tributo estadual): 26,2%
- Distribuição e revenda: 14,5%
- Custo do etanol adicionado: 13,5%
- Cide, PIS/Pasep e Cofins (tributos federais): 10,3%
No diesel, a composição do preço de venda ao consumidor é a seguinte:
- Petrobras: 55,2%
- Distribuição e revenda, 14,6%
- ICMS: 13,4%
- Custo do biodiesel adicionado: 11,3%
- Tributos federais: 5,6%
Como a Petrobras define o preço nas refinarias?
A partir de 2016, no governo Michel Temer, a Petrobras passou a utilizar o preço de paridade de importação (PPI), calculado a partir dos seguintes elementos:
- Preço do barril cotado internacionalmente;
- Taxa de câmbio;
- Custos de frete marítimo e taxas portuárias;
- Custo do transporte interno;
- Margem de operação para remunerar a atividade e arcar com as demais despesas.
Antes do PPI, a companhia seguia “de longe” as cotações internacionais, em geral mudando o preço nas refinarias apenas uma vez por ano. O governo participava diretamente da definição do preço e, em momentos de alta do petróleo no exterior, a empresa adotou uma política deliberada de absorver os custos internacionais para minimizar o impacto da inflação no bolso do brasileiro.
Por que a gasolina vendida no Brasil segue o preço externo, se o país tem produção própria?
O Brasil ampliou sua produção de petróleo nas últimas décadas e até exporta uma parte dela. Mas nem todo o óleo bruto produzido no país é adequado para as refinarias brasileiras.
As características físico-químicas dos diferentes óleos extraídos no mundo têm indicações específicas para a produção de determinados derivados. E cada refinaria consegue processar determinados tipos de óleo.
A produção de petróleo no Brasil, que em 2000 era de 1,2 milhão de barris por dia, subiu para 2 milhões em 2010 e bateu na casa dos 2,9 milhões de barris diários em 2021, segundo dados da ANP, o que faz do Brasil um dos dez maiores produtores mundiais.
Dos 2,9 milhões de barris de óleo bruto produzidos diariamente em 2021, 1,3 milhão foi exportado. E o país importou em média 153 mil barris por dia.
Além das características próprias de cada óleo, a governança atual praticada pela Petrobras exige o uso do PPI. Em seus comunicados, a companhia enfatiza que o petróleo e seus derivados são commodities e têm seus preços definidos nos mercados internacionais, como ocorre com outros produtos, como soja, trigo, café e metais, por exemplo.
“Num ambiente de economia aberta e liberdade de preços, enfrentamos a concorrência dos importadores de combustíveis, cujos preços acompanham o mercado internacional. Assim, a variação dos preços nas refinarias é importante para que possamos competir de forma eficiente no mercado brasileiro”, diz a Petrobras em seu site.
Ainda segundo a empresa, o preço que ela cobra nas refinarias brasileiras “equipara-se aos preços de outros países que possuem mercados de derivados abertos e competitivos”.
Em outro trecho, no qual responde se um aumento na produção própria de petróleo pode afetar o preço da gasolina, a companhia ressalta que seus custos de extração de petróleo não definem o preço nas refinarias, “pois se trata de um mercado de commodities, atrelado à variação internacional”. “Isso ocorre em qualquer país cuja economia é aberta, onde pode haver importações e exportações e onde haja a livre concorrência”, diz a Petrobras.
Analistas de mercado defendem esse alinhamento ao preço internacional, ainda que em momentos como o atual possa ter um custo elevado para o consumidor. “O PPI busca manter o produtor nacional e importador em pé de igualdade. A defasagem pode criar distorções. O importador deixaria de ser competitivo e geraria um desabastecimento”, disse, em vídeo, o analista Pietro Rodrigues, sócio do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE).
O Brasil consegue ampliar a capacidade de refino? Isso ajudaria a conter os preços?
Há quem defenda que o programa de desinvestimentos da Petrobras, a venda de refinarias e o nível de ociosidade das unidades da empresa têm prejudicado o consumidor brasileiro, mas a petroleira diz que opera em níveis seguros e que está investindo para aumentar a capacidade de refino. Independentemente disso, a própria empresa ressalta que o fator que define o preço do combustível que ela vende é o mercado internacional – e não seus custos de produção, por exemplo.
O consumo interno de derivados de petróleo em 2021 somou cerca de 2,4 milhões de barris por dia, dos quais 1,9 milhão foi produzido no Brasil. O restante da demanda foi abastecido por importações.
Ao longo dos últimos anos, o refino nacional não acompanhou o crescimento da produção de petróleo nem do consumo de derivados. O volume de petróleo processado nas refinarias em 2021 (1,9 milhão de barris diários) está próximo aos patamares de 2010 (1,84 milhão) e abaixo dos picos registrados em 2014 (2,17 milhões).
A Petrobras dominava praticamente todo o mercado de refino, até que em 2019 assinou um termo de compromisso com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), prevendo a venda de oito refinarias como forma de aumentar a concorrência no mercado. Por causa da pandemia, o calendário dos negócios foi afetado, mas eles continuam entre as prioridades da empresa. Duas unidades já foram repassadas ao setor privado, a de Salvador e a de Manaus.
Para o Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), ligado à Federação Única dos Petroleiros (FUP), os desinvestimentos da Petrobras no parque de refino estão deixando a empresa “exposta à maior volatilidade em relação aos preços internacionais, e amplia-se o risco de desabastecimento do mercado interno e de elevação dos preços médios para o consumidor final, como já está ocorrendo na Bahia”.
A refinaria Mataripe, antiga RLAM, que a Petrobras vendeu para o fundo árabe Mubadala, segue de perto as oscilações do barril e no início deste mês vendia o combustível mais caro dentre todas as refinarias do país.
Outra crítica de sindicalistas diz respeito à ociosidade supostamente elevada das refinarias, que seria uma prática deliberada da Petrobras e estaria reduzindo a quantidade de produto refinado e contribuindo para o aumento dos preços.
Em artigo publicado no portal EPR, o diretor de Refino e Gás Natural da Petrobras, Rodrigo Costa Lima e Silva, afirmou que a empresa “está, na verdade, produzindo o máximo possível dentro de condições seguras, sustentáveis e econômicas e investindo para ampliar sua capacidade de refino nos próximos anos”.
Segundo o Relatório de Produção e Vendas da companhia, o fator de refino girou em torno de 77% entre 2018 e 2019, fechando 2021 com índice médio de 81%. No quarto trimestre, esse percentual chegou a 88%, “devido ao retorno de unidades relevantes que estavam em parada programada no terceiro trimestre e à produção mais elevada em outras refinarias”, diz o relatório. Para a FUP, se as refinarias trabalhassem a uma carga de 95% da capacidade instalada, poderiam atender todo o mercado nacional.
Outra crítica da FUP é que o PPI não leva em conta que apenas 6% do petróleo processado nas refinarias brasileiras vem do exterior – o restante é óleo nacional. De acordo com a federação, a maioria das refinarias do país "pode operar com quase todos os tipos de petróleo, exceto os óleos ultrapesados da Venezuela, porque as unidades foram projetadas inicialmente para óleos médios e leves".
"Com o aparecimento dos óleos pesados da Bacia de Campos (RJ), foram feitas adaptações para o processamento desse tipo de óleo. Porém, com o surgimento dos petróleos da Bacia de Santos, voltamos a contar com óleos médios, muito similares aos petróleos do Oriente Médio, mas com a vantagem de serem de baixo teor de enxofre. São óleos de excelente qualidade para o refino", afirma a FUP, em nota.
A venda de refinarias coloca em lados opostos a Petrobras e os petroleiros, que defendem maior autonomia nacional. Nesta quarta-feira (23), economistas ligados à FUP debateram a privatização da Refinaria Isaac Sabbá (Reman), em Manaus, em audiência pública na CAE do Senado. Segundo eles, a unidade foi vendida por um preço abaixo do valor de mercado, além de colocar em risco a geração de emprego e renda no estado. Eles também criticaram a possibilidade de um monopólio privado na região Norte, com elevação do preço dos derivados.
O relatório de administração da Petrobras de 2021 destaca que o plano é manter suas refinarias no Sudeste, maior mercado consumidor brasileiro, que "apresentam uma maior sinergia e integração com as vantagens competitivas dos ativos do segmento de exploração e produção".
O que aconteceu com as refinarias planejadas pela Petrobras nos governos do PT?
Nos governos petistas, a Petrobras tinha grandes planos para a expansão de seu parque de refino. Quando Paulo Roberto Costa – condenado anos mais tarde na Operação Lava Jato – era diretor de Abastecimento da estatal, quatro novas unidades foram aprovadas:
- O complexo petroquímico Comperj, no estado do Rio de Janeiro;
- A Refinaria Abreu e Lima (Rnest), em Pernambuco, que seria construída em parceria com a venezuelana PDVSA;
- A refinaria Premium 1, Maranhão;
- A refinaria Premium 2, no Ceará.
Destas, somente uma entrou em operação: a Rnest, no fim de 2014. Considerada pela própria Petrobras como sua refinaria mais moderna, foi a primeira inaugurada pela empresa desde 1980. A PDVSA abandonou a sociedade e todo o investimento ficou a cargo da Petrobras. As obras da unidade, uma das várias envolvidas na Lava Jato, custaram mais de US$ 18 bilhões, ante um custo original orçado em US$ 2,5 bilhões, e até hoje não foram concluídas.
Apenas a primeira unidade da Rnest, de duas previstas, ficou pronta; a segunda foi interrompida depois do início das investigações de corrupção. No fim de 2021, após tentativas frustradas de venda, a direção da Petrobras decidiu retomar as obras, com orçamento estimado em US$ 1 bilhão para ampliação da primeira unidade e conclusão da segunda. A direção da empresa ainda quer vendê-la e entende que, com o término da construção, o empreendimento será mais atraente para o setor privado.
A construção das duas refinarias Premium foi cancelada em 2015, no governo Dilma Rousseff, com as obras ainda em estágio inicial. O motivo foi "ausência de atratividade econômica", segundo a Petrobras, que em balanço da época estimou perdas de R$ 2,8 bilhões com o projeto.
A construção do Comperj foi interrompida e não se sabe qual seria o custo da conclusão. Em 2017, o Tribunal de Contas da União (TCU) calculou prejuízo de R$ 12,5 bilhões com o projeto. A Corte identificou indícios de gestão temerária que resultaram em um "empreendimento inviável economicamente".
O PPI ajudou a Petrobras a atingir lucro recorde de 2021?
Sim. O lucro da empresa em 2021, de R$ 106,7 bilhões, foi o maior de sua história. No ano anterior, a empresa havia registrado ganhos de R$ 7,1 bilhões. Segundo a companhia, o principal fator que contribuiu para o lucro recorde foi “a alta de 77% do preço do Brent em reais no período, aliado a maiores volumes de venda no mercado interno e melhores margens de derivados”.
Anteriormente, várias decisões de gestão – como a de absorver os custos internacionais, sem repasse nos produtos – levaram a Petrobras a registrar um pico de endividamento de US$ 132 bilhões em 2014. Nos anos seguintes, em especial após a adoção do PPI e o início do programa de venda de ativos, a dívida foi diminuindo, chegando a US$ 58,7 bilhões ao fim de 2021.
O lucro recorde da Petrobras é “justo”?
O presidente da Petrobras, general Joaquim Silva e Luna, e outros diretores terão de comparecer ao Senado para prestar esclarecimentos sobre esse assunto. A CAE já aprovou o requerimento de convocação, mas ainda não marcou a data.
A Petrobras já fez comunicados aos consumidores com o objetivo de explicar a situação, argumentando que o lucro foi compatível com o investimento, de US$ 8,7 bilhões. “Para entender o tamanho do lucro precisamos olhar o percentual. Você sabe qual foi a taxa anual de retorno do dinheiro empregado na operação da Petrobras em 2021? Oito por cento, apenas 2% acima do custo da sua dívida, um retorno justo”, diz vídeo da empresa publicado no Twitter.
O lucro de R$ 106,7 bilhões não foi efeito apenas do preço do petróleo e dos derivados. Ele também foi afetado por uma espécie de “reversão contábil” (impairment), que elevou o resultado financeiro. Em anos anteriores, operações contábeis similares haviam reduzido o lucro da empresa.
O Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), ligado à Federação Única dos Petroleiros (FUP), critica o direcionamento da Petrobras, que teria deixado “de funcionar como um instrumento da política energética, que deveria ter como objetivos garantir, ao mesmo tempo, a segurança de abastecimento e o acesso energético aos mais vulneráveis; para se tornar uma empresa que se preocupa apenas com o lucro”.
O preço de paridade de importação estimula a entrada de empresas privadas no mercado?
Sim. A prática anterior de preços abaixo dos de mercado, além de eventualmente provocar prejuízos à Petrobras, sempre foi apontada por concorrentes e analistas de mercado como nociva à competição, por desestimular o investimento em refinarias privadas e a entrada de importadores no mercado, uma vez que essas empresas não conseguiriam praticar os mesmos preços da estatal.
Embora o mercado brasileiro de combustíveis tenha sido aberto à concorrência no início do século, na prática a Petrobras ainda domina a maior parte da cadeia e tira vantagem do fato de ser uma empresa integrada, que produz e refina o petróleo, tendo mais condições de compensar eventuais perdas numa ponta com ganhos em outra. A Petrobras atuou ainda, por décadas, na distribuição de combustíveis aos postos por meio da BR Distribuidora, mas a venda de sua participação nessa empresa foi concluída em 2021.
A adoção do PPI foi não apenas uma estratégia da Petrobras para melhorar seus resultados e reduzir o endividamento, mas também uma opção deliberada de seu maior acionista – a União – para acelerar a abertura do mercado. Essa escolha foi feita no governo de Michel Temer e até agora mantida pela gestão de Jair Bolsonaro.
Ao praticar preços mais próximos aos dos importadores e refinarias privadas, e também ao vender parte do seu parque de refino e outros ativos, a Petrobras abre espaço a uma maior participação do setor privado no mercado de combustíveis. Essa política foi defendida por Bolsonaro em seu plano de governo, muito embora o presidente agora faça críticas contundentes ao PPI.
Vale ressaltar que, em um mercado em que os agentes seguem os preços internacionais, e num contexto de alta dessa cotações, o crescimento da participação privada e do número de competidores não significa, necessariamente, uma queda no preço ao consumidor.
A razão é simples. Se uma petroleira estatal com grande poder de mercado não acompanha as cotações internacionais, o preço ao consumidor não será tão afetado por uma alta nesses preços. Por outro lado, se a mesma petroleira decide seguir preços de mercado, similares aos dos concorrentes, o valor na bomba acabará refletindo o que ocorre lá fora.
Caso o petróleo passe a cair de forma consistente no exterior, um mercado mais competitivo tende a resultar em preços menores ao consumidor – e eventualmente num repasse mais rápido dessa queda do que a que ocorreria caso a Petrobras não acompanhasse o mercado externo. No passado, a petroleira podia fazer um jogo de compensações para evitar maiores oscilações em seus preços de refinaria: em um primeiro momento não repassava toda a alta dos preços do petróleo e, mais tarde, não repassava toda a queda.
