O presidente da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, Otto Alencar (PSD-BA), remarcou para a próxima terça-feira (7) a votação, pelo colegiado, de um projeto de lei que promove mudanças na política de preços de combustíveis praticada pela Petrobras.

A análise seria dia 30 de novembro, mas foi adiada após pedido de vista da senadora Maria Eliza (MDB-RO).

O texto do PL 1472/2021 estabelece ainda a criação de um imposto sobre a exportação do petróleo bruto, que financiaria um fundo para amortecer a variação no valor dos derivados. Os recursos suportariam um sistema de “bandas de preços”, que limitariam o repasse da volatilidade do mercado internacional aos consumidores.

Se prosperar, a proposta terá forte impacto sobre a gestão da Petrobras. Ao interferir na formação de preços de derivados e instituir um novo tributo, ela tende a reduzir receitas e lucros da companhia.

O projeto busca alterar a política adotada desde 2016 pela Petrobras, conhecida pela sigla PPI – de preço de paridade de importação. Pela metodologia, a estatal utiliza como referência para os reajustes na gasolina, no óleo diesel e no gás de cozinha a cotação do petróleo no mercado internacional e custos de importadores, como transportes e taxas portuárias. A ideia é tornar o mercado competitivo para que a iniciativa privada continue a importar combustíveis, uma vez que a Petrobras não é capaz de suprir toda a demanda interna.

Os senadores Rogério Carvalho (PT-SE), autor da proposta, e Jean Paul Prates (PT-RN), relator, são críticos da PPI. Eles alegam que a empresa não utiliza toda a capacidade de refino que tem à disposição. “A Petrobras age como se fosse uma importadora, de modo que seus preços de realização são o resultado das cotações internacionais e da taxa de câmbio adicionadas de custos próprios aos importadores”, diz Carvalho na justificativa do PL. “É uma política que impõe elevados custos à sociedade e à economia brasileiras.”

O projeto prevê que os preços internos praticados por produtores e importadores de gasolina, diesel e gás liquefeito do petróleo (GLP) tenham como referência, além da cotação do mercado internacional e das despesas de importação, também os custos internos de produção, que, desindexados do câmbio, levariam os preços para baixo.

“Na medida em que tem custos de produção internos competitivos, a atual política de preços da Petrobras para derivados implica elevada margem bruta de lucro”, afirma o autor da proposta.

“Mediante a combinação proposta no presente projeto de custos internos de refino, cotações internacionais do petróleo e custos de importação, quando aplicáveis, o Brasil seria capaz de ter preços internos de realização menores e mais estáveis, preservada a remuneração de acionistas das empresas do setor.”

Fundo de estabilização e sistema de bandas de preços

Além da mudança na base de referência do preço dos derivados de petróleo nas refinarias, o senador propõe a adoção de um sistema de bandas de preços, sustentado por um fundo com recursos de um imposto sobre a exportação do petróleo cru.

As alíquotas do tributo seriam progressivas, variando de zero, para petróleo bruto com valor de até US$ 40 por barril, a 20%, para o produto com valor superior a US$ 60 por barril.

O novo imposto é defendido por entidades como o Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), que vê a tributação sobre a venda do óleo bruto como uma forma de estimular o consumo interno do produto nas refinarias. Países como a Dinamarca adotam a tributação.

De acordo com cálculos da equipe de Carvalho, o fundo de estabilização teria sido abastecido com R$ 8,5 bilhões no ano passado caso já houvesse a incidência do imposto. Em 2020, foram exportados 500 milhões de barris de petróleo, e a receita de exportações de petróleo bruto líquida das impostações foi de US$ 17 bilhões. A projeção considera ainda o câmbio a R$ 5 e uma alíquota média do imposto de 10%.

A partir da formação do fundo, as bandas de preços seriam regulamentadas pelo Executivo, com a finalidade de estabelecer limites para variação de preços de combustíveis e a frequência de reajustes. O governo ficaria responsável ainda por definir mecanismos de compensação à petrolífera.

Um estudo recente do Fundo Monetário Internacional (FMI) explica como funcionaria o sistema. “Por exemplo, sob uma banda de preços de 3%, se o preço internacional aumenta 10%, o preço do varejo doméstico subiria apenas 3%. No período subsequente, se não houver mudança no preço internacional, o preço do varejo subiria outros 3%. Esse mecanismo, assim, permite que o preço de varejo doméstico recupere gradualmente os níveis internacionais.”

O Ineep fez uma simulação utilizando como parâmetros um limite de reajuste semanal de 1% para cima ou para baixo e a recomposição de até 50% dos valores não reajustados em até seis semanas. Nesse cenário, os preços da gasolina na revenda chegariam, ao fim de 2018, R$ 0,17 mais baixos do que foram efetivamente praticados.

Segundo a equipe de Rogério Carvalho, considerando a mudança na referência para os reajustes e a adoção do fundo e do sistema de bandas, a aprovação do PL poderia levar o preço do litro da gasolina a R$ 5 na bomba e do botijão de gás de cozinha a R$ 65.

Na semana passada, o litro da gasolina comum chegou a ser encontrado por R$ 7,999 em um posto de Bagé (RS), segundo a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). O combustível aditivado era vendido por R$ 8,99 em um estabelecimento de Teresópolis (RJ). O preço máximo do botijão de 13 kg de GLP levantado pela agência foi de R$ 139, na cidade de Santo Ângelo (RS).

Na tentativa de conter as altas, no fim de outubro governadores decidiram congelar o valor do ICMS que incide sobre combustíveis por 90 dias. A alíquota do imposto incide sobre um preço de referência, que varia em cada unidade federativa e normalmente é atualizado a cada 15 dias, com base no preço médio praticado pelos postos. É essa atualização que deixou de ser feita, temporariamente.

Apesar disso, o valor continua a subir. Entre os dias 15 de outubro e 15 de novembro, o preço médio dos combustíveis para veículos no país subiu 6,68%, segundo dados do IPCA-15, considerado a prévia da inflação oficial do país. Em 12 meses, a alta acumulada é de 49,58%. A categoria dos transportes foi a que teve a maior variação para o mês (2,89%) e o maior impacto no índice (0,61 ponto porcentual), segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Governo aceita fundo de estabilização, mas é contra imposto

Em audiência pública na CAE na última terça-feira (23), o líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), defendeu a busca por “outras formas de viabilizar esse fundo de estabilização”. “Eu queria me colocar contra a ideia de se criar esse fundo de estabilização a partir da criação do imposto sobre a exportação de óleo bruto, porque isso desarruma todo o marco legal que foi produzido”, disse.

Ele também se mostrou contrário a qualquer mudança no PPI. “Todo movimento de interferir em preços no mercado livre e competitivo termina trazendo distorções. Isso não foi neutro no passado, quando se tentou segurar o preço de combustíveis no Brasil”, afirmou o senador.

Convidado à audiência, o presidente da Petrobras, general Joaquim Silva e Luna, discursou alinhado ao governo. “Preços artificiais fragilizam o mercado. Preços de mercado fortalecem o Brasil”, declarou.

Ele disse ainda que a criação do fundo de estabilização é uma decisão de política pública, que não compete à estatal, mas que considera a alternativa interessante. Para ele, no entanto, o “colchão” poderia ser abastecido com dividendos que a companhia entrega à União. “A Petrobras não pode fazer política pública, mas, gerando dividendos, ela passa recursos para a União, que poderá fazer isso.”

Em 2021, a Petrobras deve pagar um total de R$ 27,1 bilhões em dividendos à União, segundo a companhia. “A criação de um fundo de estabilização é uma iniciativa do Estado e do nosso Congresso. A forma de como colocar recursos nesse fundo, entendo que a Petrobras contribui através de royalties, dividendos e participações especiais, mas esse é um tema que cabe ao nosso Ministério da Economia ou ao próprio Congresso. Nós entendemos que, em um momento de dificuldade, é uma solução interessante”, afirmou.

“A Petrobras tem que praticar preços de mercado e a aplicação artificial, ou seja, de políticas públicas, só pode ocorrer mediante prévio contrato com o acionista controlador. E no caso de isso acontecer – a aplicação de preço artificial –, a Petrobras tem que ser ressarcida, conforme o contrato que fizer com o acionista do controlador.”

Silva e Luna lembrou que subsídios já foram utilizados no ano de 2018, no governo de Michel Temer (MDB), após a greve dos caminhoneiros, que criticavam as altas no preço do diesel. “A Petrobras foi ressarcida num valor da ordem de R$ 6,8 bilhões por ter praticado um preço controlado”, disse o general.

A utilização de dividendos para a manutenção de um fundo de estabilização dos preços dos combustíveis já foi defendida anteriormente pelos presidentes do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL) e pelo presidente Jair Bolsonaro (sem partido).

Em relação a um imposto sobre a venda do petróleo cru, Silva e Luna se manifestou contrariamente. “A eventual taxa de exportação de óleo bruto pode trazer insegurança jurídica e desestimular investimentos no Brasil”, disse. O general citou como exemplo os leilões de campos de Sépia e Aratu, previstos para dezembro, que, segundo ele, podem se tornar menos atraentes com a possível nova tributação. Segundo ele, a insegurança jurídica geraria um risco de perda de R$ 11 bilhões em receitas, dos quais R$ 7,7 bilhões para estados.

A declaração foi corroborada pelo secretário-executivo do Ministério da Economia, Marcelo Guaranys. "Se precisamos trazer mais investidores para tirar o petróleo rápido, o que a Petrobras não tem capacidade sozinha de fazer, precisamos ter uma regra que permita a eles tirarem o petróleo e comercializarem. Se colocamos um imposto, diminuímos essa atratividade. Pode ser uma decisão, mas é importante que a gente entenda os efeitos", ressaltou.

Relator diz que pode mudar fonte de recursos para fundo de estabilização

Senadores como Oriovisto Guimarães (Podemos-PR) e Eduardo Braga (MDB-PE) também se opõem a uma eventual nova tributação. Em resposta aos colegas, o relator disse que o projeto ainda está aberto a mudanças: “Nós, de fato, começamos a discussão com a questão do imposto sobre exportação, mas absolutamente sem fechar a possibilidade de haver outras fontes, ou até de substituí-la por outras”, afirmou Jean Paul Prates.

O Ministério da Economia considera, no entanto, que o custo da medida pode não compensar o resultado em razão do tamanho do mercado de combustíveis, que movimenta cerca de R$ 600 bilhões por ano no Brasil.

“Qualquer coisa para tentar atenuar R$ 600 bilhões/ano é muito dinheiro”, disse Marcelo Guaranys, secretário-executivo da pasta. “Às vezes a gente cria um fundo de estabilização, cria um imposto, gasta muito dinheiro, e o efeito é muito baixo.”

“Outro problema sobre o qual nos debruçamos é um problema de teto, porque eu vou ter uma despesa nova. A cada dez centavos de subvenção no preço da gasolina, eu preciso de R$ 6 bilhões [por ano]”, afirmou. “Se eu quiser R$ 0,20, R$ 0,30, R$ 0,40, eu vou multiplicando isso por R$ 6 bilhões.”

O economista Ivan Arbertman, analista de petróleo e gás da Ativa Investimentos, considera fundamental a manutenção da PPI para a manutenção da capacidade de operação da Petrobras. “Quando se lida com uma atividade internacional, que tem custos, despesas, a necessidade de alavancar um posicionamento estratégico, questões relacionadas ao seguro da operação, faz-se necessário seguir uma órbita que é global, tal como a natureza da atividade que se pratica”, afirma.

Mas ele vê como positiva a possibilidade de utilização de um fundo, como política pública, para amortecer a volatilidade dos reajustes praticados pela estatal.

“A criação do fundo é menos maléfica do que fazer um represamento de preços diretamente. Como carecem informações de estrutura de fundo, natureza de recursos, fica um pouquinho mais difícil para a gente fazer esse julgamento, mas qualquer política que siga mantendo a paridade e tire as pressões que existem sobre a companhia, a gente vê como benéficas para a Petrobras”, diz.