Reforma tributária aprovada: o que muda para o pagador de impostos

Com a aprovação definitiva pela Câmara dos Deputados, a proposta de emenda à Constituição (PEC) da reforma tributária deve ser promulgada em uma cerimônia marcada para esta quarta-feira (20), segundo o presidente da Casa, Arthur Lira (PP-AL).

Envolta em controvérsias, a PEC teve a votação favorável à promulgação concluída após mais de oito horas de debates em plenário. O texto aprovado, um parecer do deputado federal Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), foi colocado em votação após reunião entre Lira e o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), que negociaram um acordo para sanar as principais divergências sobre o texto entre as Casas legislativas.

“Procuramos fazer o melhor possível para entregar ao Brasil um texto que dê longevidade, que dê mais simplicidade, que desburocratize, que dê segurança jurídica e que atraia investimentos ao Brasil”, disse o presidente da Câmara após a votação.

Prestes a ser incorporada pela Constituição, a PEC 45 foi protocolada em 2019 pelo deputado federal Baleia Rossi (MDB-SP) e idealizada pelo economista Bernard Appy, então diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCif) e hoje secretário especial para a Reforma Tributária do Ministério da Fazenda. Sua aprovação, considerada histórica, representa a primeira grande mudança no arcabouço tributário do país desde a década de 1960.

A promulgação do texto, no entanto, não encerra as discussões sobre a reforma. O Congresso ainda precisa analisar uma série de projetos de lei complementar que regulamentarão pontos específicos da PEC. O governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) deve encaminhar as propostas no primeiro semestre de 2024.

Os efeitos da aprovação da reforma também não serão sentidos de imediato. O prazo de transição para o novo modelo de tributação sobre o consumo começa apenas em 2026, e somente em 2033 o atual sistema será totalmente substituído pelo novo.

Confira a seguir os principais pontos para entender a reforma:

Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual

O eixo principal da reforma é a criação de um sistema de Imposto sobre Valor Agregado (IVA), modelo já adotado em 174 países. Isso significa que o recolhimento de tributos sobre bens e serviços passará a ser calculado apenas sobre o valor acrescido a uma mercadoria a cada elo da cadeia de produção, e não mais sobre o valor total do produto em cada etapa.

No modelo proposto, o IVA será dual, ou seja, composto de dois tributos: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal e que substitui os atuais PIS/Pasep e Cofins; e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja responsabilidade será compartilhada entre estados e municípios e que entra no lugar do ICMS e do ISS.

Simplificação da legislação tributária

A mudança simplifica a atual legislação tributária, hoje composta de milhares de leis que regem os atuais impostos sobre bens e serviços em cada município e cada unidade federativa do país, uma vez que as regras para o IBS serão uniformes em todo o Brasil.

No atual sistema de impostos, o Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) calcula que, desde a promulgação da Constituição de 1988, já foram editadas cerca de 466 mil normas tributárias, das quais 38 mil federais, 154 mil estaduais e 274 mil municipais. Isso significa que foram publicadas, em média, 54 conjuntos de regras tributárias por dia útil ao longo dos últimos 34 anos.

Não cumulatividade e cobrança no destino

Os impostos obedecerão ao princípio de não cumulatividade, o que significa que não haverá mais cobrança “em cascata”, ou tributação calculada sobre tributo. Cada etapa de produção será taxada sobre o valor adicionado ao bem ou serviço.

Outra mudança será o recolhimento do IBS no local de destino, o que, somado à legislação única para todo o país, deve acabar com a chamada “guerra fiscal” entre estados. Hoje, para atrair empresas a investirem em seus territórios, os governos estaduais se utilizam da concessão de benefícios tributários, o que gera desigualdade de concorrência e perda de arrecadação.

Maior alíquota do mundo

Como regra geral, a PEC prevê que alíquotas-padrão de CBS e ISS valerão para a maior parte dos bens e serviços. O relator do texto no Senado, Eduardo Braga (MDB-AM), incluiu uma trava para evitar o aumento da carga tributária total, por meio de uma revisão quinquenal das receitas com os impostos em relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Na primeira revisão, prevista para 2030, caso os resultados de 2027 e 2028 sejam superiores à média observada entre 2012 e 2021, as alíquotas devem ser reduzidas.

O próprio ministro da Fazenda, Fernando Haddad, calcula que, somadas, as alíquotas de referência dos dois tributos devem chegar a 27,5%, o que colocaria o IVA brasileiro como o mais alto do mundo, superando o da Hungria, de 27%, e pelo menos 70% acima da média mundial e da alíquota mais adotada internacionalmente.

Nas projeções de analistas independentes, no entanto, o imposto pode ser ainda maior. O economista-chefe da Warren Rena e ex-secretário da Fazenda de São Paulo, Felipe Salto, por exemplo, calcula que o patamar pode chegar a 33,5%. O porcentual que será cobrado em cada um dos tributos ainda será definido por meio de lei complementar que regulamentará a CBS e o IBS.

Prazo de transição

A transição dos atuais impostos para os IVAs nacional (CBS) e subnacional (IBS) começará ao mesmo tempo, em 2026, com alíquotas de 0,9% no caso do tributo federal e de 0,1% no imposto subnacional.

A CBS deve substituir totalmente os impostos indiretos federais já em 2027, quando ficam extintos PIS e Cofins. No mesmo ano serão zeradas as alíquotas do IPI e passam a vigorar o Imposto Seletivo e a Cide voltada a manter a competitividade da Zona Franca de Manaus.

O IBS permanece com alíquota-teste de 0,1% até 2028. De 2029 e 2032, o IVA subnacional passa a substituir ICMS e ISS na proporção de 1/10 a mais por ano. A partir de 2033, os tributos indiretos de estados e municípios passam a ser integralmente substituídos pelo novo imposto.

Já regras para a distribuição do IBS entre estados e municípios terão um período de transição maior, que totalizará 50 anos, conforme a proposta.

Algumas exceções a menos

Um dos fatores responsáveis por elevar a alíquota padrão é a quantidade de exceções à regra principal, ou seja, setores ou atividades econômicas que terão desconto em relação tributação padrão. Ainda que não haja aumento de carga tributária total, para que a arrecadação seja mantida, quanto maior o número de categorias isentas ou com alíquota reduzida, maior tende a ser a cobrança do imposto médio para os demais contribuintes.

A ideia original da reforma era extinguir ou reduzir ao máximo as isenções ou desonerações concedidas a determinados setores, mas a pressão de lobbies no Congresso fez com que a lista de exceções crescesse ao longo da tramitação da PEC. Na votação final, na Câmara, o relator da matéria, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), optou por excluir alguns dos setores que teriam alíquota reduzida ou regime especial de tributação.

Conforme a versão final do texto, terão desconto de 60% na alíquota dos novos impostos:

• serviços de educação;
• serviços de saúde;
• dispositivos médicos;
• dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência;
• medicamentos (inclui composições para nutrição enteral ou parenteral e composições especiais e fórmulas nutricionais destinadas às pessoas com erros inatos do metabolismo);
• produtos de cuidados básicos à saúde menstrual;
• serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano;
• alimentos destinados ao consumo humano (inclui sucos naturais sem adição de açúcares e conservantes);
• produtos de higiene pessoal e limpeza majoritariamente consumidos por famílias de baixa renda;
• produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura;
• insumos agropecuários e aquícolas;
• produções artísticas, culturais, de eventos, jornalísticas e audiovisuais nacionais, atividades desportivas e comunicação institucional; e
• bens e serviços relacionados a soberania e segurança nacional, segurança da informação e segurança cibernética.

Profissionais liberais submetidos a conselho federal, como médicos, advogados, contadores e engenheiros, também terão desconto, porém de 30%, sobre a tributação.

O texto ainda prevê hipóteses de isenção, ou redução de 100% da alíquota em casos específicos, que serão regulamentados por lei complementar, nos seguintes setores:

• itens da cesta básica;
• serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano;
• dispositivos médicos;
• dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência;
• medicamentos;
• produtos de cuidados básicos à saúde menstrual;
• produtos hortícolas, frutas e ovos;
• serviços prestados por entidades de inovação, ciência e tecnologia (ICTs) sem fins lucrativos.
• automóveis quando adquiridos por pessoas com deficiência ou com transtorno do espectro autista ou por motoristas profissionais que destinem sua utilização à categoria de aluguel (táxi);
• atividades de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística.

Haverá possibilidade de redução em 100% da alíquota da CBS ainda para serviços de educação de ensino superior nos termos do Programa Universidade para Todos (Prouni).

Produtores rurais que tiverem receita anual inferior a R$ 3,6 milhões também não precisarão recolher CBS e IBS. Segundo a PEC, eles “poderão optar por ser contribuintes dos tributos”.

A reforma ainda prevê situações em que podem ser concedidos créditos tributários, o que também acarreta renúncia fiscal e pode gerar elevação da alíquota padrão. Poderão receber créditos contribuintes adquirentes de:

• bens e serviços de produtor rural pessoa física ou jurídica que não opte por ser contribuinte;
• serviços de transportador autônomo de carga pessoa física que não seja contribuinte do imposto;
• resíduos e demais materiais destinados à reciclagem, reutilização ou logística reversa, de pessoa física, cooperativa ou outra forma de organização popular.
• Bens móveis usados de pessoa física não contribuinte para revenda.

Prorrogação de benefícios fiscais a montadoras automotivas

Com a reforma ainda ficará prorrogada até 2032 os benefícios fiscais concedidos ao setor automotivo nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e que se encerrariam em 2025. Pelo texto, os benefícios serão transformados em crédito presumido de CBS nos casos de produção de carros elétricos ou híbridos ou de partes de peças destinadas a esse tipo de veículo.

O dispositivo havia sido removido da PEC na votação de um destaque supressivo pela Câmara, em julho. No Senado, a manutenção das benesses ao setor foi reincorporada ao texto, que acabou mantida na análise definitiva da matéria pelos deputados.

Em vigor há mais de duas décadas, as chamadas Políticas Automotivas de Desenvolvimento Regional (PADR) custam cerca de R$ 5 bilhões por ano à União, mas, segundo auditoria realizada conjuntamente pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pela Controladoria-Geral da União (CGU), têm baixo impacto socioeconômico e não cumpriram o objetivo de descentralizar a indústria automotiva do país.

Regimes especiais de tributação

Há ainda a previsão de regimes especiais de tributação para determinados setores. Combustíveis e lubrificantes, por exemplo, terão incidência do imposto uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade. Poderá haver alíquotas diferenciadas por produto, mas elas deverão ser uniformes em todo o país.

Outros setores que terão tributação diferenciada incluem serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de saúde e concursos de prognósticos; cooperativas; hotelaria, parques de diversão e temáticos, agências de viagens e turismo, bares e restaurantes e aviação regional; operações alcançadas por tratado ou convenção internacional; entre outras.

O relator da PEC na Câmara optou por excluir outros setores que teriam regimes específicos de tributação, como serviços de saneamento e de concessão de rodovias; serviços de transporte aéreo; operações que enovlvam a disponibilização da estrutura compartilhada dos serviços de telecomunicações; bens e serviços que promovam a economia circular; e operações com microgeração e minigeração distribuída de energia elétrica.

Imposto Seletivo sobre bens ou serviços "nocivos"

O texto prevê ainda a criação de um Imposto Seletivo (IS), de caráter regulatório e natureza extrafiscal, voltado a desestimular o consumo de determinados produtos ou serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, como cigarros e bebidas alcoólicas, por exemplo.

Apelidado de “imposto do pecado”, o IS substituirá o atual IPI, que hoje tem a mesma função e que será extinto. Segundo a proposta, o tributo será cobrado em uma única fase da cadeia e não incidirá sobre exportações nem operações com energia elétrica e telecomunicações.

O rol completo de bens e serviços que devem ser sobretaxados, no entanto, ainda deve ser definido por lei complementar.

A versão da reforma aprovada no Senado previa a incidência sobre armas e munições, exceto quando os produtos forem destinados à administração pública, mas um destaque suprimiu o trecho nos últimos minutos da votação em segundo turno do texto na Câmara na última sexta-feira (15).

IPI para proteger Zona Franca de Manaus

A reforma também estabelece a utilização do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para taxar mercadorias fabricadas pelo Brasil que concorram com a produção da Zona Franca de Manaus (ZFM). A medida é uma forma de manter a vantagem competitiva das indústrias instaladas na região.

Na versão da PEC aprovada na Câmara em julho, previa-se o uso do Imposto Seletivo para tal finalidade, o que acabaria gerando a controversa sobretaxação de itens como bicicletas com o tributo voltado a desestimular produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.

No Senado, o relator da matéria, Eduardo Braga (MDB-AM), optou por substituir o “imposto do pecado” pela Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide). Na nova análise do texto pela Câmara, no entanto, houve pressão por mudança por parte de representantes de governos estaduais, uma vez que a arrecadação com a contribuição pesaria para os demais estados mas iria para um fundo que beneficiará somente o Amazonas.

A solução encontrada foi eliminar da PEC a menção à Cide e excluir também dispositivo que extinguia o IPI quando a nova contribuição fosse instituída. Com isso, ao fim da transição para o novo modelo, o IPI terá as alíquotas zeradas para todos os produtos, exceto aos que têm industrialização incentivada na ZFM.

Cashback

A PEC também abre a possibilidade de devolução a pessoas físicas de parte do imposto pago com o objetivo de reduzir desigualdades de renda. O mecanismo deve ser semelhante ao que já ocorre com o ICMS em alguns estados, onde, ao informar o CPF no momento da emissão da nota fiscal, o contribuinte pode ter direito a um crédito para desconto no recolhimento de outro tributo estadual ou mesmo para transferência em conta corrente.

O texto prevê mais especificamente hipóteses de cashback para cidadãos de baixa renda no consumo de energia elétrica, cuja reversão pode vir a ser feita na própria conta de luz, na aquisição de produtos da cesta básica e na compra de botijão de gás de cozinha. O modelo de funcionamento, porcentual e outras situações de devolução de valores serão definidos por meio de lei complementar.

Comitê gestor do IBS

Com a unificação da legislação do imposto subnacional sobre consumo, será criado um órgão responsável por gerir de forma centralizada o recolhimento do IBS. Batizado na Câmara dos Deputados de Conselho Federativo, a estrutura passou a ser chamada de Comitê Gestor na versão aprovada no Senado.

O órgão será responsável por distribuir a arrecadação do tributo e efetuar as devidas compensações. Será formado por 54 membros: 27 representantes dos 26 estados e do Distrito Federal; 14 eleitos, com voto em igual peso, pelos municípios; e outros 13 eleitos, com voto em peso ponderado pelo número de habitantes, pelos municípios.

O presidente do órgão precisará ter notório conhecimento de administração, e o Congresso Nacional poderá convocá-lo e solicitar informações da mesma forma que hoje já ocorre com ministros de Estado.

O texto final da PEC dispensou a necessidade de sabatina e de aprovação pelo Senado do presidente Comitê Gestor, conforme previa a versão aprovada no Senado. Também ficou de fora o controle externo do órgão pelos tribunais de contas, voltando a competência para as assembleias e câmaras legislativas.

Fundo de compensação para estados

Na reforma serão criados ainda dois fundos financeiros voltados a apoiar governos estaduais, cujos aportes somarão R$ 790 bilhões nos próximos vinte anos.

O primeiro será um fundo de compensação de benefícios fiscais e financeiro-fiscais do ICMS, com o objetivo de substituir os atuais incentivos estaduais que hoje provocam a chamada guerra fiscal.

A trajetória prevista para os aportes da União nesse fundo é a seguinte:

• R$ 8 bilhões em 2025;
• R$ 16 bilhões em 2026;
• R$ 24 bilhões em 2027;
• R$ 32 bilhões em 2028;
• R$ 32 bilhões em 2029;
• R$ 24 bilhões em 2030;
• R$ 16 bilhões em 2031 e
• R$ 8 bilhões em 2032.

As quantias correspondem a valores correntes e, conforme a proposta, ainda serão atualizados anualmente pela variação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional

O segundo será o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que terá o objetivo de reduzir desigualdades regionais e sociais com a entrega de recursos da União para as unidades federativas.

Segundo o texto, o dinheiro deverá ser utilizado para “realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura; fomento a atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, incluindo a concessão de subvenções econômicas e financeiras; e promoção de ações com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico e à inovação”.

Assim como os aportes para o fundo de compensação, as quantias serão corrigidas anualmente pelo IPCA. Os pagamentos, nesse caso, começam em 2029 e vão evoluir da seguinte forma:

• R$ 8 bilhões em 2029;
• R$ 16 bilhões em 2030;
• R$ 24 bilhões em 2031;
• R$ 32 bilhões em 2032;
• R$ 40 bilhões em 2033;
• R$ 42 bilhões em 2034;
• R$ 44 bilhões em 2035;
• R$ 46 bilhões em 2036;
• R$ 48 bilhões em 2037;
• R$ 50 bilhões em 2038;
• R$ 52 bilhões em 2039;
• R$ 54 bilhões em 2040;
• R$ 56 bilhões em 2041;
• R$ 58 bilhões em 2042; e
• R$ 60 bilhões em 2043.

Fundo de Desenvolvimento Sustentável dos Estados da Amazônia Ocidental

Em um acordo para garantir apoio à aprovação da PEC no Senado, o relator na Casa, Eduardo Braga (MDB-AM), acatou uma sugestão capitaneada pelo senador Davi Alcolumbre (União-AP) que cria mais uma reserva financeira, o Fundo de Sustentabilidade dos Estados da Amazônia Ocidental e do Amapá, que inclui ainda Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima. Os valores destinados ao novo fundo, voltado para o desenvolvimento da região, serão definidos por meio de lei complementar.

Jabuti aumenta salário de auditores

Um dispositivo introduzido na PEC pelo Senado prevê a equiparação salarial de auditores fiscais estaduais e municipais ao teto remuneratório de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), hoje fixado em R$ 41.650,92. Hoje o salário dos auditores municipais é limitado à remuneração dos prefeitos, e dos estaduais, à dos governadores.

Na votação da proposta na Câmara, o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), relator da matéria, chegou a retirar o trecho em seu relatório, mas na votação de um destaque a medida foi reinserida no texto pela maioria dos deputados.

IPVA sobre embarcações e aeronaves

Embora a PEC aprovada esteja centrada na reforma dos impostos sobre consumo, o texto prevê alguns dispositivos que alteram a tributação sobre patrimônio. Uma das mudanças, por exemplo, permite que estados possam cobrar alíquotas progressivas do IPVA em razão do impacto ambiental de veículos.

Outro dispositivo inclui veículos aquáticos e aéreos entre os veículos sobre os quais incidirá o IPVA, o que faz com que proprietários de embarcações e aeronaves passem a recolher o imposto como ocorre com os donos de automóveis. Ficam excetuadas do tributo, no entanto, aeronaves agrícolas e embarcações voltadas a transporte aquaviário ou de pesca industrial, artesanal, científica ou de subsistência.

Atualização do IPTU por decreto

Em relação ao IPTU, cobrado por municípios, a atualização da base de cálculo poderá ser feita por meio de decreto, a partir de critérios gerais previstos em lei municipal. Hoje os reajustes precisam necessariamente passar pelo crivo do Legislativo para entrar em vigor.

Imposto sobre herança

A reforma também dispõe sobre mudanças no Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), de responsabilidade dos estados. Hoje, cada unidade federativa pode instituir sua alíquota, com o limite de 8%, e a possibilidade de isenção do imposto.

A PEC prevê que o tributo seja progressivo de acordo com o valor da herança ou doação transmitida, como já ocorre em alguns estados. Além disso, o recolhimento será feito no estado de residência da pessoa falecida.

Há uma expectativa de que, com a obrigatoriedade do sistema progressivo, o imposto aumente em estados em que hoje a cobrança é de um porcentual fixo.