Uma nova guerra fiscal após a reforma tributária: União versus estados e municípios

Além de simplificar um sistema extremamente complexo, espera-se que uma boa reforma tributária traga, também, o fim da guerra fiscal entre estados. As propostas de unificação de tributos que estão na mesa com alíquota única, de fato, acabam com o tradicional leilão de quem concede mais benefícios ou isenções para atrair investimentos para seu território. Mas quando o governo federal apresenta uma proposta de simplificação das suas contribuições partindo de uma carga de 12%, manda um recado que pode dar início a outra disputa: em vez da tradicional disputa entre estados, agora o que pode ocorrer é uma briga por arrecadação da União contra estados e municípios.

A sugestão de uma contribuição sobre bens e serviços (CBS) com alíquota única de 12% nem unificou todos os tributos de competência federal – fez isso apenas com PIS e Cofins, também contribuições que já não exigem rateio com estados e municípios.

A proposta faseada do governo e que pode ser unida às propostas de emenda à Constituição (PECs) 45 e 110, que já tramitam no Congresso, não permite antever o desenho final da reforma tributária e como ficará a carga. Só deixa claro o quanto a União estima obter de arrecadação partindo de uma alíquota elevada e deixando pouco espaço para os entes subnacionais.

Quando apresentou essa proposta, o ministro da Economia, Paulo Guedes, disse que não se opunha ao acoplamento do Imposto sobre Serviços (ISS), de âmbito municipal, e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), estadual, ao novo tributo. “Cabe ao Congresso legislar as relações entre os entes federativos. Eu não posso invadir os territórios dos prefeitos e governadores falando de ISS e ICMS”, disse.

Ele voltou a defender essa tese quando participou da reunião da comissão mista da reforma tributária no Congresso, em 5 de agosto, e falou sobre o IVA dual – um imposto de valor agregado “duplo”, em que um é exclusivo da União e o outro, de estados e municípios. “Se nós defendemos, durante a campanha, um IVA dual, nós fizemos a nossa parte. Vamos entrar agora com o nosso IVA federal”, disse.

Em relação aos outros entes, Guedes disse que não cabe a ele, enquanto “ministro da Fazenda”, determinar quanto estados ou cidades precisam cobrar, pois essa seria uma atribuição reservada a cada parte. “Quem tem capacidade de fazer isso é o Legislativo”, afirmou, repassando a responsabilidade do debate para os parlamentares.

À comissão mista da reforma tributária, Guedes chegou a admitir uma alíquota mais baixa da CBS, de 8%, 9% ou 10%. "Queremos que seja o menor possível", disse. "Se realmente aumentar a arrecadação e arrecadar mais do que estamos achando, nós vamos reduzir a alíquota."

A afirmação, no entanto, não foi uma concessão a estados e municípios. E sim uma resposta a um estudo que apontou que a troca de PIS e Cofins por CBS, sozinha, já provocaria um aumento de R$ 50,3 bilhões na carga tributária.

Quinhão garantido na reforma tributária

A criação da CBS garante vantagens inegáveis à União: tramitação mais rápida, por se tratar de uma contribuição, aumento de arrecadação e definição antecipada do seu quinhão em relação a estados e municípios.

“O governo federal não quer invadir a esfera de competências dos estados e municípios, e por isso não propõe uma reforma mais ampla. Mas ele também aumenta a alíquota da sua CBS ao mesmo tempo, tornando quase impossível que estados e municípios avancem em suas alíquotas”, avalia o secretário municipal de Finanças de Curitiba, Vitor Puppi, que é presidente da Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais (Abrasf).

Partindo de uma CBS de 12%, qualquer opção para estados e municípios – seja serem acoplados num modelo futuro de imposto sobre bens e serviços (IBS) ou unidos em um IVA Dual – implicaria em majorar a carga tributária geral, na opinião de especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo.

“A proposta de mera unificação de PIS e Cofins gerou um problema sério porque o governo majorou a alíquota de forma abrupta. Quando o governo manda uma proposta parcial com uma alíquota de 12%, ele diz que não vai abrir mão desse valor”,avalia o tributarista Daniel Corrêa Szelbracikowski, sócio da Advocacia Dias de Souza.

Estados e municípios ficariam com a margem apertada. Atualmente, as alíquotas de ISS variam entre 2% e 5%, enquanto as de ICMS costumam ficar entre 10% e 18%. Se acopladas a um IVA, a carga facilmente ultrapassaria os 25%, podendo chegar até a 30%.

Szelbracikowski pondera que, com essa mudança desse jeito, o Brasil poderia ter o maior IVA do mundo. Segundo o especialista, atualmente esse “título” fica com a Hungria, que tem um imposto de alíquota única de 27%.

O advogado tributarista Douglas de Oliveira, ócio do escritório Oliveira, Vale, Securato & Abdul Ahad Advogados, também pondera que, partindo de uma alíquota de 12%, é difícil chegar a um tributo final com carga inferior a 25%. E isso é alto demais. “Estamos falando de um tributo único que vai passar de 25%. Dentro da tributação de bens e serviços, seria das maiores alíquotas que existem no mundo. Analisando comparativamente, a alíquota única do IVA da Alemanha é de 16%”, analisa.

Além de significar a possibilidade de o país manter uma das maiores incidências tributárias, Oliveira avalia que essa proposta faseada prejudica a composição dos tributos em um momento em que todos os entes precisam de arrecadação, especialmente por causa da pandemia da Covid-19. “Se reduzir alíquotas de ICMS e ISS, como é que estados e municípios se mantêm e se organizam?”, argumenta.

Ao definir sua fatia previamente, o governo garante aumento em sua própria arrecadação em momento oportuno, em função dos efeitos da pandemia, como observa a tributarista Rafaela Calçada da Cruz, sócia do escritório Pereira do Vale Advogados. Mas até chegar na fase de discussão para acoplar estados e municípios, há o risco de os contribuintes estarem quebrados ou a inadimplência aumentar, o que implicaria socorro especialmente aos municípios menores.

Na avaliação dela – e com base nos modelos de divisão que aparecem nas PECs no Congresso – até é possível chegar a um acordo, um meio-termo, que agrade a todas as partes. “Se conseguirem acoplar e chegarem a um IBS total, a União vai ter que ceder arrecadação para os estados e municípios, sim”, diz.

Para ela, as PECs que já estão na mesa têm sistemáticas específicas da divisão dos repasses entre os entes federados. A CBS, não. “Temos um pacote do governo que promete, inicialmente, tratar de determinadas coisas e que não tem previsão de repasses [para estados e municípios]. Não tem como saber como vão equalizar a distribuição das receitas. Se fosse mantida na regra das PECs 45 e 110, a União por um bom tempo ainda seria privilegiada”, avalia.

Sem espaço para estados e municípios

As propostas que estão tramitando não agradam a estados e municípios, tanto que eles já apresentaram novas alternativas. A proposta dos estados conta com a anuência de todos os governadores: em geral, eles aceitaram equalizar perdas e ganhos para se chegar a um modelo razoável para todos. Mas avançaram sobre o ISS, municipal.

Esse avanço, claro, desagradou aos municípios. Mas, com mais de 5 mil cidades, é mais difícil para esses entes chegarem a um acordo sobre uma proposta única, tanto que há defesas diversas dependendo da instância de representatividade de confederações ou das frentes que reúnem prefeitos.

No fim de julho, um grupo de secretários estaduais de Fazenda se reuniu em um webinar e criticou a proposta da CBS do governo, considerada "egoísta".

“Essa postura do governo de mandar agora seu projeto de reforma tributária, após um ano de discussão com estados, e só da sua parte e com a sua alíquota definida, não é uma coisa republicana condizente com um pacto federativo mais avançado. Não é coisa de quem quer dialogar. Essa coisa autoritária cria clima de antagonismo”, apontou o secretário da Fazenda do Paraná, Renê Garcia Junior.

Para Vitor Puppi, da Abrasf, estados e municípios ficam em situação mais delicada porque dependem da arrecadação para prestar serviços públicos. A União, ao contrário, tem outras opções para captar recursos, como emissão de títulos da dívida pública, por exemplo.

“Quando o município perde competência tributária, significa que vai ficar refém de transferências da União ou estados ou de lobby”, avalia. A alíquota de 12% para União demonstra, na visão de Puppi, que “ninguém está fazendo muita conta antes”. “Vamos perder uma geração para equalizar esse problema?”, questiona.

A alternativa defendida pela Abrasf é uma simplificação tributária, que avançaria sobre ICMS, ISS e também tributos federais, mas mantendo a estrutura atual, sem a criação de um tributo tipo IVA, por exemplo. “Não é uma reforma de vanguarda, mas é a solução possível, que eliminaria as responsabilidades acessórias. Depois, para frente, fica mais simples tornar um tributo só”, defende.

Em relação à divisão da arrecadação entre os entes, Puppi defende uma medida trabalhosa, mas eficaz. “O certo seria calcular quanto custa o serviço público e aí ter os valores a serem arrecadados, estipulando as divisões”, argumenta.

União arrecada mais com imposto seletivo

Se esse debate já ocorre apenas na majoração da alíquota de uma contribuição sobre bens e consumo, a perspectiva de aumento de arrecadação da União é ainda maior se considerado o pacote completo da reforma delineada pela equipe econômica. Ainda faltam entrar nessa conta o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que pode entrar no campo do futuro imposto seletivo (de competência exclusiva federal), as mudanças no Imposto de Renda e a possível criação do imposto sobre movimentações financeiras, nos moldes da CPMF.

O tributarista Daniel Corrêa Szelbracikowski critica a proposta parcial do governo por impedir um controle por parte da sociedade. “Sem examinar o todo, os cálculos, os números que o governo venha a presentar, é impossível que a sociedade quantifique o impacto efetivo dessas alterações. É um problema sério de transparência. Qualquer reforma precisa mirar o sistema como um todo, e não apenas partes”, argumenta.

Outro problema é mirar uma carga elevada na tributação sobre consumo, que aumenta a regressividade e pesa mais no bolso de quem é mais pobre. “O consumidor final é saco sem fundo? Hoje ele está desempregado. Não é possível imaginar que ele seja uma entidade abstrata que suporte todo e qualquer aumento de carga tributária”, diz.