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Enquanto a proposta de emenda à Constituição (PEC) 110/2019, que estabelece uma ampla reforma tributária, continua parada no Senado à espera de análise de parecer da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), a Câmara dos Deputados avança na tramitação de uma proposição alternativa de reordenamento do sistema de impostos do país. No fim de maio, foi instalada uma comissão especial na Casa para análise da PEC 7/2020, que visa limitar a arrecadação do Estado brasileira a apenas três tributos – sobre renda, consumo e propriedade.
Com poucas chances de votação em plenário ainda este ano, dada a proximidade do período eleitoral, a proposta recebeu apoio da base do governo Jair Bolsonaro (PL). A PEC foi apresentada pelo deputado federal Luiz Philippe de Orleans e Bragança (PSL-SP), e teve admissibilidade aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara ainda em novembro de 2021, sob orientação favorável da bancada governista. O relatório favorável foi do deputado Carlos Jordy (PSL-RJ).
Na comissão especial, que é presidida por Joaquim Passarinho (PL-PA), o texto é relatado por Bia Kicis (PL-DF). “A meu ver, é a melhor [proposta de reforma tributária] que temos hoje no Congresso. Acredito que essa é a que melhor traduz os anseios da população, da sociedade com relação a uma reforma tributária que seja clara, que seja transparente, que seja eficiente”, disse a deputada em fevereiro, ainda antes de ser designada relatora no colegiado.
Nova PEC da reforma tributária prevê extinção de 15 impostos para dar lugar a três
A proposta é mais radical do que as alternativas que estão na mesa e, segundo Orleans e Bragança, é inspirada no modelo norte-americano. Sobre cada uma das três principais bases tributáveis – renda, consumo e propriedade – seria aplicado um único imposto, que poderia ter alíquotas definidas nos níveis federal, estadual e municipal.
Para isso, seria extinto um total de 15 impostos e contribuições, praticamente todos que incidem hoje sobre propriedade e consumo nos três níveis de governo:
- Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS);
- Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
- Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS);
- Contribuição ao Programa de Formação de Patrimônio do Servidor Público (Pasep);
- Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
- Imposto Sobre Serviços (ISS);
- Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
- Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITDMC)
- Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
- Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
- Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL);
- Imposto de Exportação (IE);
- Contribuições previdenciárias sobre folha de pagamento;
- Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (Cide); e
- Salário-Educação.
Mediante convênios, a competência para arrecadação, fiscalização e cobrança seria da União para o Imposto de Renda (IR); dos estados para o imposto sobre consumo de bens e serviços; e dos municípios para o imposto sobre patrimônio.
Com a extinção das contribuições sociais, a seguridade social seria financiada por parcela da arrecadação dos impostos sobre consumo e sobre renda, além de recursos orçamentários. O porcentual mínimo dos tributos a ser destinado à área será definido em lei complementar, conforme o texto.
Ainda segundo a proposta, seriam destinados à educação uma fatia mínima de 18% da receita da União e de 25% da receita dos estados e municípios. Já programas suplementares de alimentação e assistência à saúde seriam financiados com recursos provenientes de impostos sobre a renda e sobre consumo dos respectivos entes federativos.
Definição de alíquotas por estados e municípios e fim do "efeito cascata"
“Com somente duas medidas principais, faríamos uma reforma que atenderia o apelo pela simplificação tributária, eliminaria as resistências sobre as propostas em debate no Congresso Nacional, aumentaria a competitividade do sistema tributário, reduziria dependência sobre impostos regressivos de consumo e combateria a centralização excessiva no sistema tributário”, afirma Orleans e Bragança na justificativa do projeto.
A primeira medida seria permitir que estados e municípios tributem as três bases de incidência de forma a equalizar suas contas da maneira que entenderem. “Alguns municípios sofrem de inadimplência recorde de pagamento de IPTU e passam a depender de taxas de serviço diretos pra manter serviços públicos”, explica. “Tendo mais instrumentos para alcançar o equilíbrio fiscal, a tarefa das prefeituras seria facilitada.”
Entes federativos teriam a prerrogativa de instituir impostos sobre renda e patrimônio na forma de um adicional análogo ao cobrado pela União, delegando a cobrança à Receita Federal. Com isso, seriam encerradas as transferências feitas pelo governo federal por meio dos fundos de participação dos estados (FPE) e dos municípios (FPM). Para o deputado, a simplificação das categorias tributárias e a revogação de tributos em todos os níveis daria mais transparência às contas públicas.
“No modelo norte americano, à exceção dos impostos federais, que são impositivos e irrevogáveis, estados e municípios definem quais tributos e com que alíquotas seus cidadãos serão taxados. Alguns estados dependem mais de tributos sobre a renda, outros dependem de tributos sobre a propriedade e outros de tributos sobre consumo e outros arrecadam sobre os três itens. Cada estado equilibra suas contas como bem entender”, afirma o parlamentar.
A segunda mudança seria acabar com o chamado “efeito cascata”, ao se limitar a cobrança dos impostos sobre consumo somente à etapa de venda ao consumidor final, no estado de destino, desonerando a cadeia produtiva. O modelo é semelhante à ideia de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA), já adotado em diversos outros países e que consta de propostas como a PEC 110.
“Com essa medida atenderíamos o principal benefício do IVA para o produtor, a não cumulatividade, desobrigando-o de manter notas fiscais e contas de conciliação para comprovar os créditos dos insumos”, diz Orleans e Bragança. Ficariam vedadas a cobrança do imposto sobre consumo nas operações entre empresas e a utilização da substituição tributária, o que eliminaria a necessidade de rastreamento de débitos e créditos fiscais.
Desobrigação de contribuições ao Sistema "S" foi retirada da PEC
O texto original previa ainda que passassem a ser voluntárias as contribuições ao Sistema “S”, que hoje variam de 0,2% a 2,5% em função do tipo de contribuinte, definido pelo enquadramento no código Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS). O dispositivo foi retirado no relatório apresentado na CCJC por Jordy, que alegou que a mudança “tende a abolir direitos e garantias individuais”. “Isso se dá porque o Sistema ‘S’ tem como principal objetivo beneficiar e ajudar os trabalhadores de diversas áreas do mercado”, explicou o deputado.
O Sistema S é composto hoje de sete instituições: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Serviço Social do Comércio (Sesc), Serviço Social da Indústria (Sesi), Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (Senac), Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop) e Serviço Social de Transporte (Sest).
Diferentemente de outras propostas já apresentadas, a PEC 7 não prevê um mecanismo de transição entre o atual modelo e a nova ordem sugerida. A PEC 110, por exemplo, estabelece um prazo de 40 anos para a conclusão das mudanças.
Na comissão especial, não foram protocoladas emendas até o encerramento do prazo inicial de dez sessões, mas já há até agora 19 requerimentos de audiências públicas com representantes de diversos segmentos. Novas contribuições podem ser aceitas no caso da apresentação de um substitutivo pela relatora.
Caso a PEC não seja apreciada pela comissão até o fim da atual legislatura, que se encerra neste ano, a proposição será arquivada, podendo ser desarquivada por Orleans e Bragança caso seja reeleito, ou outro parlamentar que conquiste novo mandato e tenha o nome acrescido ao texto como autor.
Outras tentativas de reforma tributária não prosperaram até agora
A simplificação do sistema de tributos nacional foi uma das promessas de Bolsonaro que permaneceu entre as prioridades do Executivo no Congresso em todos os anos do governo, mas acabou não vingando em meio a uma disputa de protagonismo no tema entre as duas Casas Legislativas.
Em 2019, foram apresentadas a PEC 45, de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), e a PEC 110, que teve à frente o senador Davi Alcolumbre (União-AP). Dessas, a segunda foi a que mais avançou, já tendo relatório favorável à admissibilidade, do senador Roberto Rocha (PSDB-PA), na CCJ do Senado.
Em linhas gerais, a proposta da PEC 110 é unificar tributos sobre consumo em um modelo de IVA “dual”, com um imposto de competência federal e um de responsabilidade de estados e municípios. No entanto, sob pressão de diversos setores da iniciativa privada, a votação do parecer vem sendo adiada desde o início do ano e, no momento, não há data para nova análise no colegiado.
Nenhuma das duas propostas é totalmente aceita pelo governo, que, no ano passado, preferiu encaminhar uma reforma “fatiada”, iniciando com alterações específicas no IR (PL 2.337/2021) e unificação dos tributos federais PIS e Cofins em um único imposto, a Contribuição sobre Bens e Serviços (PL 3.887/2020).
Com forte resistência de estados e municípios, o primeiro até chegou a ser aprovado na Câmara, mas está parado desde setembro de 2021 na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado. O segundo até hoje não teve sequer relatório apresentado.
Em maio, o ministro da Economia, Paulo Guedes, falou em fazer uma reforma “mais enxuta” no IR, mirando a tributação de empresas e lucros distribuídos a acionistas, sem mexer na tabela do imposto da pessoa física.
Desde a promulgação da Constituição de 1988, houve propostas de reforma tributária em praticamente todos os governos. Segundo a Câmara dos Deputados, somente três delas chegaram a ser aprovadas em comissão especial da Casa, mas nenhuma foi à votação em plenário: a PEC 175/1995, no governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB); a PEC 233/2008, no governo Lula (PT); e a PEC 293/2004, no governo Michel Temer (MDB).
