TCU excede os próprios prazos para avaliar privatizações, diz estudo; Tribunal rebate

O julgamento da privatização da Eletrobras, interrompido há quase um mês por um pedido de vistas do ministro Vital do Rêgo, será retomado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) nesta quarta-feira (18).

O assunto tem sido tratado como prioridade na agenda do novo ministro de Minas e Energia, Adolfo Sachsida, que marcou reuniões presenciais ou por videoconferência com pelo menos seis ministros da Corte de Contas entre segunda (16) e esta terça (17).

O tempo de análise do TCU frustrou as expectativas do governo de Jair Bolsonaro (PL), que corre contra o tempo para colocar o edital de venda da Eletrobras na rua e desestatizá-la antes das eleições.

Os primeiros documentos do processo foram encaminhados ao TCU pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) há um ano, e o Congresso deu seu aval à privatização 11 meses atrás.

Mas o longo tempo de análise da Corte não é exclusividade da privatização da estatal de energia. Um estudo que considera 25 processos de privatização e concessão aponta que o tribunal teria descumprido o prazo de apreciação dos projetos estabelecido por seu próprio regimento interno.

De acordo com o levantamento, o tempo médio de análise nesses casos chegou a sete meses, mais que o dobro do que prevê uma instrução normativa da Corte (81/2018), que estabelece até 90 dias para apreciação.

Do prazo estipulado na instrução normativa, a previsão é de que 75 dias sejam utilizados pela unidade técnica do Tribunal para fazer a instrução do processo. Os outros 15 dias deveriam ser utilizados pelo ministro relator para pedir a pauta, pautar o processo, e levá-lo a Plenário, prevê o regimento.

"Considerando esse universo mais restrito, com casos mais recentes e que foram analisados depois da criação do Programa de Parcerias e Investimentos (PPI), chega-se à conclusão de que o Tribunal demora bem mais do que os 90 dias para analisar os processos", afirma a advogada Ana Alhadas Valadares, autora do levantamento "TCU: o dono do seu próprio tempo". Ela trabalha para o escritório Bocater, Camargo, Costa e Silva, Rodrigues Advogados, contratado pela Eletrobras para prestar assistência jurídica no processo de desestatização.

Na prática, a Corte demora em média quase 220 dias para instaurar, instruir e julgar o processo como um todo: seriam 118 dias corridos para fazer a instrução processual e 99 dias corridos para julgar, segundo o estudo. "É como se os prazos fossem meramente indicativos. Não há previsão de que, se o TCU não analisar dentro desse prazo, o projeto é considerado como aprovado", afirma a advogada.

O TCU rebate essa contagem e defende outra metodologia para calcular o tempo médio de análise. Segundo o Tribunal, o tempo em que o processo fica de fato sob sua responsabilidade é de 105 dias, em média – pouco menos da metade do apontado pelo estudo, e 15 dias a mais que o prazo de 90 dias previsto na instrução normativa da Corte (leia mais abaixo).

BNDES entregou primeira remessa de documentos da Eletrobras ao TCU há quase um ano

A venda da Eletrobras foi planejada ainda pelo governo Michel Temer, e o TCU começou a lidar com a questão em 2018. No caso específico da privatização proposta pelo governo de Jair Bolsonaro (PL), a análise já se arrasta há quase um ano, desde 19 de maio de 2021, quando o BNDES, responsável pelos estudos, encaminhou a primeira remessa de documentos para o TCU. A privatização foi aprovada pelo Congresso em junho de 2021.

Em outro caso analisado, o da concessão da tecnologia 5G, a Corte demorou sete meses para o deferimento, segundo o estudo da advogada. "A eficácia da decisão pela desestatização, tomada pelo Poder Executivo, ficou condicionada à lentidão do controlador por mais de um semestre, o que, eventualmente, pode ter impedido a efetivação da operação em um contexto de mercado mais favorável ao ente desestatizante, e, consequentemente, a obtenção de um maior upside, ou seja, de um maior retorno econômico, com a transferência do ativo para a iniciativa privada", diz a análise.

Análises de privatização de óleo e gás demoram mais na mão do TCU

Ao explicar a demora, a autora do estudo argumenta que alguns fatores pesam mais do que os outros. Por exemplo, processos de ativos que dizem respeito à "óleo" e "gás" são os que tramitam por mais tempo na Corte. Outros casos, com os quais o TCU tem maior familiaridade, tendem a ser analisados de forma mais célere.

"Setor de transmissão de energia elétrica usualmente sempre foi um setor concedido. Sempre teve muitas operações de concessão, então o tribunal teria maior maturidade, familiaridade. Isso faz com que, em tese, as instruções sejam mais rápidas, comparadas aos outros setores que estão sendo concedidos há pouco tempo, ou que estão sendo adotadas modelagens mais modernas ultimamente", explica a especialista.

Um outro achado do levantamento aponta para o fato de que, quando os estudos que embasam a modelagem da operação são confeccionados pelo poder público, a análise empreendida pelo TCU é mais demorada do que naqueles casos em que a iniciativa privada realiza os estudos.

"Em alguns dos processos de desestatização o próprio poder público, o ente desestatizante, não tem muita consciência de como estruturar a operação, e faz o que chamamos de procedimento de manifestação de interesses. Basicamente, ele se abre à iniciativa privada e fala que quer desestatizar determinado ativo, mas não sabe como fazer a modelagem da operação, e pede estudos que possam o instruir", explica Ana.

"Quando isso é feito, o TCU tem a tendência de analisar o processo de forma muito mais rápida. No geral, se recorre a procedimentos de manifestação de interesse para ativos que não têm uma complexidade tão grande. Por exemplo, não se fez isso no processo do 5G", diz a advogada.

Segundo o TCU, setores com maturidade em desestatizações, com modelagens reiteradamente testadas, encontram historicamente prazos de análise bastante céleres no tribunal. "Podemos citar os setores de transmissão de energia, cujos prazos de análise em média são inferiores a 70 dias e arrendamentos portuários, com análises que chegam em média a 40 dias de prazo apenas, salvo casos excepcionais", diz o órgão em nota enviada à Gazeta do Povo.

"Contudo, mesmo em setores com o mais alto grau de complexidade em relação à modelagem, geralmente com projetos paradigmáticos, a exemplo do setor de petróleo, o TCU atuou de forma muito próxima aos gestores, sem comprometer a agenda de desestatização pretendida e contribuindo substancialmente para a melhoria do processo em termos de segurança jurídica, melhoria da modelagem e aumento da arrecadação", afirma o tribunal.

TCU rebate estudo e defende outra metodologia de cálculo

O TCU argumenta que o início do prazo estabelecido no regimento interno deve ser contado a partir do momento em que todos os documentos do processo estão disponíveis.

Em resposta enviada à Gazeta do Povo, o órgão afirma que "a maioria dos casos avaliados pelo TCU ocorre em prazo médio (105 dias) bem inferior ao mencionado no estudo (216 dias)" e que "os estudos até hoje realizados sobre o prazo de processos de desestatizações no TCU consideram apenas a data encaminhamento de informações iniciais sobre a desestatização pelo gestor e o pronunciamento oficial do TCU. No entanto, é necessário considerar se a informação recebida pelo Tribunal está completa, pois esse fator pode prejudicar o entendimento mínimo do objeto para fins de análise".

Conforme o tribunal, a análise formal do processo de desestatização dentro do TCU tem início com o recebimento de um conjunto de documentos previstos na norma técnica 81/2018, e as informações devem ser entregues pelo órgão responsável pela desestatização com antecedência mínima de 90 dias da data prevista para publicação do edital de licitação. Recebidos os documentos, , diz o TCU, a secretaria técnica analisa as informações e remete a proposta de mérito ao relator em prazo de até 75 dias a contar da data de seu recebimento.

"Caso o órgão deixe de apresentar elementos essenciais para a avaliação do Tribunal, a continuidade da análise do processo fica prejudicada. Em muitos casos, mudanças significativas na modelagem, por parte do órgão gestor da desestatização, acontecem após a entrega dos estudos, exigindo recontagem do prazo para análise para o pronunciamento final do TCU", diz o Tribunal na nota.

A opinião da autora do estudo, por outro lado, é de que "o TCU pede com frequência documentos que não têm muita pertinência com o objeto da operação, e documentos que não são listados como documentos essenciais para serem encaminhados ao tribunal". "Então, essa requisição constante me parece até que seria uma forma de o próprio tribunal de atrasar o andamento desses processos, de fazer com que eles se tornem mais morosos", diz Ana.

"O ideal seria a Corte indicar ex ante [com antecedência] quais são os documentos que devem ser encaminhados, e contar apenas a partir do momento em que tiver os documentos em mãos", sugere.

O tempo para análise já foi ainda mais demorado, diz a autora do estudo. Segundo ela, algumas mudanças agilizaram a tramitação dos processos. "Sob outras instruções normativas, o procedimento de análise das operações era diferenciado, e o tribunal analisava os documentos da operação cinco vezes. Isso era muito pior", lembra.

"Acabaram com essa dinâmica de cinco fases e passaram para dinâmica de uma fase só. Os processos que foram agora julgados e instruídos a partir de 2018 são mais rápidos do que os processos anteriores. Tínhamos um cenário muito pior do que temos hoje em dia", diz.

Estudo questiona competência do TCU para avaliar editais previamente

Outro ponto levantado no estudo é a competência do TCU para avaliar previamente as minutas de editais e contratos em processos de desestatização. Segundo a especialista, o comportamento é, usualmente, questionado pela academia e por membros do Poder Executivo, "uma vez que nenhum dos normativos legais regulamentadores da matéria dispõe sobre a submissão dessa documentação ao crivo do Tribunal".

Apesar disso, o poder público, sob o entendimento de que o aval do TCU é essencial para reduzir chances de judicialização do processo de venda, tem submetido ao Tribunal estudos e documentos de projetos dessa natureza sem norma constitucional ou legal que o obrigue a fazê-lo. Por sua vez, o TCU tem concretamente desempenhado controle de editais de licitação não publicados.

Segundo o estudo, "teria sido o próprio Tribunal, em um exercício de reinterpretação de suas atribuições, que teria ampliado, materialmente, a sua jurisdição administrativa e disposto, em seu Regimento Interno, que acompanharia, fiscalizaria e avaliaria os processos de desestatização realizados pela administração pública federal".