Em estudo inédito, os pesquisadores Cristiano Oliveira e Rafael Pereira analisaram os impactos que as medidas tomadas pelo governo Temer para conter o movimento de 2018 tiveram sobre os rendimentos de motoristas e proprietários de caminhões.
Por meio de agências reguladoras e empresas estatais, houve uma série de ações para atender a pauta de reivindicações do movimento. Entre elas, o congelamento do preço do óleo diesel, e uma redução de R$ 0,46. Multas por infrações de trânsito foram anistiadas, foi implementada a isenção de cobrança de pedágio para eixo suspenso, tabelamento dos preços dos fretes e obrigatoriedade do pagamento pelo frete de retorno. De acordo com o estudo, essas últimas medidas, que foram implementadas inicialmente na forma de uma Medida Provisória, a MP 832, posteriormente substituída pela Lei 13.703/2018, são as que possuem o maior potencial de impacto na economia.
A despeito da resolução 5.820/2018 da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) ter aumentado os preços mínimos dos fretes a um patamar em média 30% superior ao que vinha sendo praticados no mercado, os resultados do estudo indicam que enquanto os proprietários de transportadoras foram beneficiados, os motoristas autônomos de caminhões foram prejudicados com as medidas. A renda dos primeiros aumentou em até 28%, tendo sido estimado que a renda dos caminhoneiros autônomos, em contrapartida, caiu cerca de 20%.
Poder de barganha
Entre as possíveis explicações apontadas pelos pesquisadores consta o maior poder de barganha das transportadoras em relação aos produtores. Dessa forma, são mais capazes de impor o uso da tabela de valores mínimos dos fretes. Paralelamente, os motoristas autônomos não conseguem receber os valores tabelados, na medida em que “negociam de forma atomizada”, tendo menor capacidade de negociação.
Embora os motoristas até possam conseguir receber de acordo com o tabelamento, eles não possuem uma demanda mais elástica do que as transportadoras. Isso significa que eles são mais afetados pela queda na quantidade demandada, algo que ocorreu como consequência do aumento abrupto do preço. Por fim, motoristas possivelmente recebem mais por cada frete, mas realizam menos fretes, o que reduz sua receita total.
Ouvido pela Gazeta do Povo, Cristiano Oliveira, um dos autores do estudo e doutor em Economia e professor da Universidade Federal do Rio Grande, foi enfático: “Todo esse movimento disfarça um grande locaute (greve de patrões, prática proibida no Brasil) com o único objetivo de obter rent-seeking. Os motoristas autônomos, sem saber, estão se prejudicando com o tabelamento do preço do frete acima do equilíbrio de mercado.”
Tal qual a famosa frase do seriado “Carga Pesada”, pode-se dizer que todo o movimento dos caminhoneiros de 2018 foi uma cilada, Bino.
Interferência de Bolsonaro fez ações da Petrobras caírem
Após o presidente da República Jair Bolsonaro impedir o aumento do diesel previsto para a sexta-feira (12), as ações da Petrobras caíram mais de 9%, com a empresa perdendo R$ 32,4 bilhões em valor de mercado. Ele ordenou ao presidente da estatal, Roberto Castello Branco, que revogasse o reajuste, horas depois de a medida ser anunciada.
A ingerência política que levou ao recuo teve como justificativa a necessidade de evitar uma nova greve dos caminhoneiros, cujas consequências tenderiam a ser muito negativas para a agenda de crescimento do país. A greve de 2018, iniciada no dia 21 de maio e prolongada até o dia 31 daquele mês, paralisou a produção e a distribuição de bens e a prestação de serviços. Segundo dados do IBGE, houve uma redução de 11,2% na produção industrial em apenas um mês. Foi um período caracterizado por desabastecimento de produtos básicos, como combustíveis.
Dá-se o nome de rent-seeking à tentativa, por grupos particulares (de interesse), de conseguir persuadir governantes a lhes conceder privilégios legais. Se bem sucedida, tais benefícios podem resultar em uma transferência de renda significativa da população para estes grupos.
Nesse sentido, os caminhoneiros demonstraram enorme poder de rent-seeking, que comumente é traduzido como “busca por renda”. Contudo, uma característica desse tipo de movimento é a sua continuidade: mesmo com o recuo na alta do diesel, Wallace Landim, que se identifica como parte da liderança dos caminhoneiros, afirmou que o grupo prepara novas demandas ao governo.
Além disso, a determinação do governo Bolsonaro deixou claro que a companhia está exposta a influências políticas, estabelecendo o receio entre investidores de que intervenções nos preços tornem-se regra, e não a exceção.
Com o congelamento de preços e a consequente perda de receita, o diesel passa a custar, diariamente, R$ 14 milhões à Petrobras, considerando o volume médio de vendas em 2018. Significa dizer que, quanto mais a empresa vender o combustível, mais prejuízo ela terá. Como defende Sérgio Araújo, presidente da Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis: “A prática de preços predatórios acaba com o mercado competitivo, reforça o monopólio e prejudica a sociedade".
Pior que o Petrolão
Na Era Dilma, a companhia subsidiou os preços dos combustíveis a fim de maquiar a escalada inflacionária vivida no cenário macroeconômico, acostumando os consumidores com gasolina e diesel mais baratos. No entanto, a partir de 2016, com o Plano de Recuperação de Pedro Parente — que presidiu a Petrobras até seu pedido de demissão após o movimento dos caminhoneiros —, foi estipulado que os preços seriam pautados pela cotação do barril de petróleo no mercado internacional, em dólar.
A estratégia de Parente funcionou como uma blindagem contra as interferências políticas sofridas pela estatal nos últimos anos, animando acionistas a confiarem novamente na empresa e a investirem nela. Isso porque o represamento de preços da gestão petista fez a companhia acumular tamanhos prejuízos que o Petrolão — descoberto pela Operação Lava Jato — tornou-se tão somente um coadjuvante no drama que retrata a tragédia da Petrobras.
Publicamente, a própria corporação admitiu em seu balanço que o prejuízo causado pela corrupção foi de R$ 6,4 bilhões de reais. Alguns peritos, todavia, calculam que os danos podem chegar a R$ 42 bilhões. De qualquer forma, o rombo motivado pelo controle de valores dos combustíveis foi superior a R$ 55 bilhões até 2014. Assim, por pior que tenha sido a corrupção, o represamento de preços da estatal foi ainda mais destrutivo para a empresa de capital misto.
Apesar disso, segundo levantamento do Datafolha à época da greve dos caminhoneiros, 68% dos brasileiros se disseram contrários à política de preços do período Parente. Eles defendem que o controle de preços dos combustíveis deve vigorar, ainda que cause prejuízos à companhia. Tamanho apoio popular, mesmo em meio à crise econômica e social gerada pelo movimento, fez com que quase todos os candidatos à presidência criticassem a política de preços livres: de olho no Palácio do Planalto, valia tudo a fim de capitalizar-se politicamente. O próprio Jair Bolsonaro endossou a paralisação.
Entretanto, segundo relatório trimestral da Petrobras, mais de 70% de sua dívida foi contraída em dólar, o que torna as contas da petroleira vulneráveis à variação cambial. Além disso, o Brasil importa petróleo leve para refino e exporta petróleo pesado, já que somente 6% de nossa produção petrolífera é adequada à extração de gasolina. Em quatro anos, de 2014 a 2017, a companhia acumulou mais de R$ 70 bilhões em prejuízos.
Independentemente do que faça o governo, essa realidade vai se sobrepor — e os prejuízos de novas ingerências políticas na estatal serão, inevitavelmente, suportados pelos pagadores de impostos brasileiros.
Em sua defesa, Bolsonaro confessa não entender de economia. Nesse contexto, questiona-se o porquê de não ter consultado seu “Posto Ipiranga”, o Ministro da Economia Paulo Guedes, antes de tomar a decisão, já que foi essa sua promessa de campanha para evitar que seu próprio desconhecimento econômico causasse danos ao país.
Como lidar com os caminhoneiros?
O doutor em Economia e professor do Insper Thomas Conti é pesquisador da influência de grupos de interesses em medidas governamentais, e criticou a medida do governo Bolsonaro.
“Em última análise, os caminhoneiros fazem a greve porque a pressão política sobre o governo pode mudar o posicionamento dos preços da Petrobras. Se nossas instituições deixassem claro que a regra é a não interferência do governo nas decisões da diretoria da estatal, esse caminho de pressão não existiria ou seria muito reduzido.”
Ele defende que deveria ser institucionalizada na companhia uma política de não interferência, o que dificultaria o sucesso de um movimento como o ocorrido em maio do ano passado. “Entre as alternativas, sobraria o boicote à Petrobras, mas o poder de barganha da empresa é muito maior que o do governo, uma vez que não depende de opinião pública e sabe que os caminhoneiros dependem totalmente do produto dela”, complementa.
Conti afirma que o presidente apenas pensou no curto prazo ao impedir temporariamente o aumento do preço do diesel, mas que a medida cria incentivos perversos: “O discurso até então em vigor era o de dar fim à interferência política do governo na Petrobras, o que daria poder de barganha para o governo ante pressões dos caminhoneiros. Ele destruiu isso”, critica. A blindagem contra interferência governamental nos preços seria, por conseguinte, uma medida de curto prazo e cuja execução é mais fácil.
Se, por um lado, o governo federal aumentou o preço do serviço, ao instituir o tabelamento do frente, por outro, agora busca expandir a oferta de caminhões. Outra medida para lidar com os caminhoneiros foi o anúncio do Ministro da Casa Civil Onyx Lorenzoni de uma linha de crédito de até R$ 30 mil para cada caminhoneiro autônomo que tenha até dois caminhões. O custo será de R$ 500 milhões ao BNDES. É a mesma medida anteriormente adotada pelo governo de Lula e, posteriormente, de Dilma Rousseff, e que provocaram excesso de oferta no setor, fazendo os preços do frete caírem.
A expansão da frota foi acelerada artificialmente por uma política de incentivos do BNDES entre 2009 e 2016. Estudo do consultor Ricardo Gallo, que trabalhou durante duas décadas no BankBoston, estima que o número de caminhões no Brasil cresceu a uma taxa de 5% ao ano entre 2009 e 2016, ampliando a frota para cerca de 2 milhões de caminhões. No mesmo período, a economia brasileira cresceu, em média, 1,1% ao ano. Segundo dados da consultoria NTC & Logística, entidade que reúne as transportadoras, há um excedente de 300 mil caminhões na frota nacional. Com a recessão econômica, sobrou caminhão, e faltou carga. Ao liberar crédito para caminhoneiros, o governo dobra a aposta, o que tende a piorar o problema.
Ferrovias negligenciadas
Entre as medidas de longo prazo para diminuir a barganha dos caminhoneiros, constam investimentos em outros modais para escoamento de produção, como o ferroviário. Contudo, há uma negligência com as ferrovias brasileiras desde a década de 1920. A partir daí, houve uma sequência de decisões políticas equivocadas que resultou em enorme dependência do modal rodoviário para escoamento de produção e transporte — o que aumenta o poder de lobby dos caminhoneiros.
Isso contrasta com os Estados Unidos, outro país de proporções continentais, que possui uma malha ferroviária quase 9 vezes maior – 226 mil km, ante 28 mil km no Brasil.
O apogeu do modal ferroviário foi interrompido no Governo de Getúlio Vargas, que passou a priorizar o modal rodoviário. Nos anos 1940, a malha ferroviária já enfrentava diversos problemas, que iam desde locomotivas de baixa potência até traçados antieconômicos.
Na década de 1950, 90% do déficit público brasileiro advinha das ferrovias. Dessa forma, várias linhas férreas deficitárias foram fechadas sob a promessa de investimento estatal em novos projetos, que acabaram por não acontecer, sendo as ações centralizadas no governo até a abertura do mercado em 1990. Essa reforma gerou aumento de produtividade nas vias férreas, com as cargas transportadas aumentando em 30%, a despeito de haver praticamente a mesma quantidade de ferrovias.
A medida, porém, não cedeu apenas as linhas férreas existentes, mas também a exclusividade geográfica. Ou seja: não se criaram incentivos concorrenciais para que houvesse ampliação e renovação da malha existente. O ideal é haver boa estrutura em todos os modais (ferroviário, hidroviário e rodoviário), porque eles se complementam. Investimentos em outros modais, entretanto, apenas diminuiriam o poder de influência dos caminhoneiros a longo prazo.
Monopólio facilita ingerência política
A literatura é unânime em apontar que a única saída efetiva para diminuir o poder de grupos de interesses é a concorrência. Pensando nisso, e motivada pela crise dos caminhoneiros, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) apresentou medidas para melhorar a competição no mercado de distribuição de combustíveis, com sugestões que envolvem questões regulatórias, estrutura tributária e outras alterações institucionais de caráter geral.
Embora o monopólio legal do refino tenha deixado de ser da Petrobras desde a década de 1990, na prática ela possui o monopólio ainda, atualmente, sendo responsável por 98% do refino. Um dos argumentos comuns do debate público para se opor à privatização da Petrobras é que mantê-la estatal seria “uma questão de segurança nacional”. No entanto, não há nada mais inseguro que deixar praticamente todo o refino em apenas uma empresa.
Se os caminhoneiros demonstraram muito poder político, nenhum outro grupo possui poder maior que o sindicato dos petroleiros, capaz de parar o país com apenas alguns dias de greve.
O diretor-geral da Agência Nacional do Petróleo, Décio Oddone, acredita que o caminho é o fim deste monopólio. Ele defende a venda de refinarias da Petrobras para diminuir tamanha concentração, criando concorrência, algo inexistente atualmente.
Para tanto é preciso segurança para investidores, e medidas como interferências nos preços, além de falta de transparência, vão no sentido oposto ao que deveria ser feito, segundo Oddoni.
A privatização da Petrobras poderia ser uma alternativa, mas não é defendida pelo Governo Bolsonaro. Segundo levantamento do Datafolha de 2018, 55% dos brasileiros são contrários à venda da companhia.
Enquanto isso, o governo fica suscetível às demandas dos caminhoneiros, cujos pedidos de resgate podem custar cada vez mais.