Todos pagam pelas instituições públicas de Ensino Superior, mas somente alguns têm acesso ao serviço educacional que elas oferecem. Essa problemática foi levada à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, onde se debate a cobrança de mensalidades nas universidades estaduais. A questão está sendo abordada na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) das Universidades Paulistas, instalada nesta quarta-feira (24).
O deputado estadual Daniel José (Novo), vice-presidente da Comissão de Educação da Casa, defende a medida. Ele argumenta que o próprio conceito de universidade pública, gratuita e estatal deveria “deixar de existir”.
Os contrários à mudança argumentam que a CPI surge logo após o primeiro ano de recuperação da capacidade financeira das universidades, e que, após quatro anos, a USP teve “superávit” em 2018. Já a Unicamp teve déficit orçamentário menor que o previsto, e o rombo na Unesp foi de “apenas” R$ 200 milhões. Desde 2013 as instituições chegaram a gastar mais de 100% do que recebem em impostos para se financiarem com o pagamento de salário de servidores e aposentados. Houve, contudo, melhora significativa, e em 2018 esse gasto caiu para 90,02%.
A despesa com essas universidades estão entre as maiores do Governo Estadual, chegando em 2016 a R$ 10,3 bilhões, quase 0,6% do PIB do Estado de São Paulo, o mais rico da federação. Todavia, dois terços dos beneficiários destes recursos estudaram em colégios privados no Ensino Médio, uma composição social significamente mais elitizada que a do restante do estado.
Assim, a gratuidade universal das universidades públicas funciona, na prática, como um grande programa de transferências de renda dos mais pobres para os mais ricos: no estado de São Paulo, enquanto o gasto por aluno no ensino médio é de apenas R$ 363 mensais, nas universidades estaduais ele chega a R$ 5,5 mil.
A instituição de mensalidades para os estudantes mais abastados pode, portanto, não apenas diminuir o subsídio estatal a essas camadas mais ricas da sociedade, mas também serviria como uma possível fonte de receita para essas instituições, que hoje passam por uma difícil crise fiscal.
O reitor da USP, Vahan Agopyan, que se opõe à instituição de cobrança nas universidades, afirma que estudos já feitos na instituição mostram que o dinheiro advindo de eventuais mensalidades representariam 8% do orçamento — um percentual nada desprezível. Considerando o orçamento da Universidade para 2019, equivalente a cerca de R$ 5,7 bilhões, a cobrança representaria algo na ordem de R$ 450 milhões.
Financiando os ricos
Um estudo conduzido pelo próprio deputado Daniel José, e pelo mestre em economia da UFRJ Daniel Duque, concluiu que haveria um impacto positivo das mensalidades progressivas sobre a desigualdade. Como há cerca de 160 mil estudantes nas instituições paulistanas, dentro de um universo de 45 milhões de habitantes no Estado, o efeito seria pequeno, mas significativo: o coeficiente de Gini de São Paulo, utilizado para medir a desigualdade social, cairia de 0,4851 para 0,4848 com a instituição de mensalidades, uma queda de cerca de 1%.
O mesmo vale para o panorama nacional: estudo do Instituto Mercado Popular, conduzido pelo mesmo Daniel Duque e pelo doutor em economia pela Universidade da Califórnia Carlos Goés teve como objeto as universidades públicas sob administração do governo federal. O gasto com elas representou 63% de toda a despesa com educação da União em 2014.
Entre as conclusões do levantamento, evidenciou-se que para cada estudante em uma universidade pública, em média, seria possível manter quatro estudantes de ensino médio ou fundamental na escola. Essa priorização do Ensino Superior público, em um país em que mais da metade da população não termina o 2º grau, expõe o caráter de regressão social desta despesa pública: um gasto que beneficia os brasileiros de maior renda.
A probabilidade de um jovem com renda familiar per capita de R$ 250 ao mês estudar em uma universidade pública é de apenas 2%. Para os jovens cuja renda familiar per capita é de R$ 20 mil mensais, essa chance salta para 40%. Estudantes de universidades públicas também têm uma renda familiar per capita duas vezes maior do que aqueles que não vão para a universidade, e a representação proporcional da classe alta nas universidades públicas é quase o dobro daquela observada na sociedade como um todo.
Além disso, estudos mostram que para cada ano adicional de estudo, adultos têm um aumento de renda entre 6,5% e 10%. Entretanto, como a maior parte dos que recebem o privilégio de estudar em uma universidade pública possuem maior renda, essa disparidade entre gastos na educação ajuda a perpetuar desigualdades.
Na prática, o Estado brasileiro faz uma transferência de renda direta e indireta ao subsidiar integralmente os estudos de Ensino Superior até mesmo para os ricos: direta, quando os faz economizar com as despesas inerentes à estrutura de uma universidade. Para um curso de quatro anos, cada aluno é subsidiado em, pelo menos, R$ 90 mil reais, sendo essa quantia comumente maior devido a reprovações, greves que atrasam o calendário escolar, evasão, entre outros fatores. Tudo isso onera principalmente os mais pobres, que proporcionalmente pagam mais impostos. Já a transferência indireta corresponde aos ganhos salariais que o futuro graduado terá ao longo de sua vida em virtude do diploma universitário.
O economista Marcos Lisboa é enfático ao dizer que “é uma política pública burra custear o ensino de quem pode arcar com ele”. E mais: de quem já cursaria uma graduação mesmo se não houvesse qualquer subsídio estatal. Isso porque 35% dos estudantes das universidades federais possuem pais com diplomas, indicando a tendência de cursarem o Ensino Superior independentemente de pagarem por isso, haja vista a perspectiva de ganhos salariais futuros e a pressão social de manter a formação dos pais.
Dessa forma, calcula-se que um terço das vagas oferecidas nas universidades públicas não possui qualquer retorno social, mas representa uma despesa anual entre 159 a 212 bilhões de reais.
Por causa da gratuidade uma parcela considerável dos egressos optam pela universidade pública, mas teriam condições de arcar com mensalidades em instituições privadas. Portanto acabam ocupando vagas que poderiam ser destinadas à população de menor renda, que, por sua vez, acaba enfrentando um vestibular mais concorrido. Isso estimula, inclusive, a evasão no ensino médio, já que a última etapa da educação básica não dá maiores retornos salariais em relação à conclusão apenas do Ensino Fundamental. Assim, é economicamente vantajoso passar pelos três anos finais do ensino médio somente quando há a expectativa de ingressar em uma universidade ou ensino técnico em seguida.
Não é à toa que a evasão escolar do ensino médio é de 11%, segundo dados do Censo Escolar: faltam estímulos para continuar na escola quando não há expectativa de continuidade posterior dos estudos.
Priorizar ensino básico traria maiores retornos sociais
Entre as diversas soluções possíveis para reduzir a regressividade social na despesa pública com educação, tem-se a alternativa de mudar o foco das universidades públicas para outros níveis de ensino.
Como demonstrou o James Heckman, vencedor do Nobel de Ciências Econômicas em 2000, o ensino primário tende a trazer maiores taxas de retorno social. Isso porque o cérebro das crianças, ainda em desenvolvimento, possui maior capacidade de absorção e resposta aos estímulos, o que torna o aprendizado mais duradouro. Quanto mais cedo forem realizados os investimentos em capital humano, por mais tempo o indivíduo beneficiário terá de usufruir de sua formação, tornando-o mais rentável ao longo da vida.
Por conseguinte, retornos ao investimento em educação, em termos econômicos para a sociedade e cognitivos para as crianças, são maiores quando esses investimentos são direcionados à educação de base.
A prática brasileira, contudo, está em descompasso com o melhor indicado pela literatura especializada: a cada 100 crianças, apenas metade sabe ler aos 8 ou 9 anos. Ao final do ensino médio, somente 7,3% aprendem o nível adequado de matemática e menos de 27% o de português. O país também figura entre os últimos colocados no exame do Pisa: em 2016 os estudantes brasileiros alcançaram, entre 70 países, apenas a 63ª colocação em ciências, 59ª em leitura e 66ª em matemática.
A despeito dos resultados, o investimento por aluno no ensino superior brasileiro segue sendo três vezes maior que no ensino básico. Essa mesma relação entre os países que integram a OCDE — um grupo de economias desenvolvidas, que possuem resultados educacionais superiores —, é de 1,8 vez.
'Lobby' barra soluções
Instituir a cobrança de mensalidades nas universidades públicas para aqueles que podem pagar, com bolsas condicionais à renda familiar per capita do estudante ingressante, não é tarefa fácil politicamente.
O ex-ministro da Educação do governo Temer, Mendonça Filho, por exemplo, expôs em entrevistas diagnóstico similar ao deste texto em relação ao caráter socialmente regressivo da não cobrança de mensalidade em universidades, mesmo entre os estudantes de maior renda. Todavia, a medida não chegou a estar entre as ações de sua gestão no MEC.
Outro parâmetro que indica a rejeição eleitoral de qualquer mudança nesse aspecto foi observado nas Eleições 2018. À época, o candidato Geraldo Alckmin (PSDB) afirmou que sua equipe estava estudando a cobrança para os alunos com melhores condições, inclusive em nível de graduação. Diante da repercussão negativa, descartou a possibilidade.
O único candidato que defendeu em campanha a medida foi João Amoedo, do Novo. Em seu programa de governo constava buscar “novas fontes de recursos não-estatais”.
Uma forma de viabilizar politicamente um sistema de mensalidades seria criá-lo com base em um critério de progressividade de acordo com a renda do ingressante. Para tanto, bastaria cruzar as informações de renda do pretendente à vaga com as declarações à Receita Federal.
Seria, inclusive, um incentivo para uma melhor gestão das universidades, com um provável aumento de controle dos alunos sobre a qualidade do ensino e infraestrutura das universidades.
Além disso, um eventual benefício seria a redução da evasão de alunos, que é uma fonte significativa de desperdício de recursos: cerca de 13% dos estudantes das universidades públicas em 2011, segundo um estudo do Grupo de Trabalho sobre Evasão e Retenção, abandonam seus cursos. Já a dissertação de mestrado da economista da USP, Denise Leyi Li, demonstrou que a adesão ao Sisu elevou a probabilidade de evasão no primeiro ano da graduação em 4,5 pontos percentuais.
A possibilidade de cobrança de mensalidade em cursos de especialização em universidades públicas foi objeto de uma PEC na Câmara dos Deputados em 2017. Na ocasião, a proposta de Emenda à Constituição que permitiria a cobrança por cursos de extensão e pós-graduação obteve 304 votos favoráveis, sendo rejeitada por apenas quatro votos, uma vez que eram necessários 308.
No entanto, naquele mesmo ano, os Ministros do Supremo Tribunal Federal julgaram que a cobrança nessa modalidade de ensino seria permitida constitucionalmente.
Na legislatura passada, tramitou o PLS 782/2015, que propunha o estabelecimento de uma cobrança de anuidade para estudantes de instituições públicas do Ensino Superior cuja renda familiar fosse superior a trinta salários mínimos. A medida, segundo o texto, atingiria apenas quem possui renda superior a 99% dos brasileiros, mas seu arquivamento evidenciou a dificuldade política desse tipo de proposta.
De boas intenções...
A ideia do Estado-providência, para aqueles que o defendem, trata-se de possibilitar ajudar os mais pobres: com recursos obtidos por meio de impostos, o poder público deve sustentar uma rede de escolas, hospitais, moradia e previdência, entre outros serviços que podem variar de um país para outro. Nesse sentido, ao dispor sobre como será organizado o orçamento nas finanças do Estado brasileiro, a Constituição de 1988 estabelece que uma de suas funções é a redução das desigualdades sociais.
No entanto, como o que importa não são as intenções das ações, mas sim suas consequências, nada garante que todas as medidas inseridas no aparato que compõe o Estado de bem-estar social priorizarão a ponta mais economicamente vulnerável da população, reduzindo, de fato, a desigualdade.
É o que ocorre no caso brasileiro: em vez de ajudar os mais pobres, nosso Estado contribui diretamente para uma grande fração da desigualdade — e quem reconhece isso é o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, uma fundação do próprio Governo Federal.
Isso ocorre porque toda essa estrutura precisa ser custeada, e, analisando os dados, verifica-se que no complexo sistema tributário nacional os 10% mais pobres pagam proporcionalmente 44,5% mais impostos do que os 10% de maior renda. Ainda assim, grande parte das políticas sociais financiadas com esse dinheiro não beneficiam os brasileiros com menor renda: levantamento do Banco Mundial estimou que o Brasil gasta 12,1% do PIB com os 40% mais pobres, havendo um benefício desproporcional aos mais ricos.
Dessa forma, há diversas ações patrocinadas pelo Estado brasileiro que, embora vendidas por burocratas como tendo finalidade “social”, dificilmente têm outro resultado que não o aumento da concentração de renda. A gratuidade das universidades públicas é um dos melhores exemplos.
Como o Nobel em Ciências Econômicas Douglass North (1993) sentenciou na obra “Custos de transação, Instituições e Desempenho Econômico” ao tratar da despesa pública no Ensino Superior em países em desenvolvimento: “um Estado culto corrigiria essa má aplicação de recursos”.
A obra é de 1990, mas o debate público brasileiro está preso a princípios abstratos de uma universidade “pública-gratuita-e-de-qualidade”, ignorando que o status quo apenas tem beneficiado os filhos dos mais ricos e ajudado a prolongar desigualdades econômicas.
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