Quanto vale para um partido controlar um ministério no governo federal? O caso Cristiane Brasil que o diga! Uma pesquisa acadêmica conduzida pelos professores César Zucco, da Fundação Getúlio Vargas, Timothy Power, da Universidade Oxford, e Mariana Batista, da Universidade Federal de Pernambuco, mostra não apenas que cada ministério tem um valor distinto na escala de preferências dos partidos, mas também que há um entendimento comum entre os políticos sobre o valor de cada ministério. Na prática, demonstra que há uma compreensão aberta e compartilhada de um fenômeno já tido natural no sistema presidencialista brasileiro: o preço da governabilidade parece mesmo ser a entrega de parte do poder político (e orçamentário) para aliados (ou quase aliados).
A pesquisa ouviu, no ano passado, 141 deputados federais e senadores, que, ao serem apresentados a um par de ministérios, indicavam qual lhes parecia mais valioso. O resultado combinado apontou como mais valiosos os ministérios das Cidades, Planejamento, Fazenda, Casa Civil, Educação, Minas e Energia, Saúde e Integração Nacional. Entre os ministérios menos valiosos, apareceram Segurança Institucional, Igualdade Racial, Aviação civil, Políticas para Mulheres, Comunicação Social, Pesca, Esporte e Cultura (veja infografia abaixo).
De modo geral, os critérios identificados pelos pesquisadores combinam capacidade de realizar políticas públicas, poder normativo, orçamento total e orçamento discricionário (que não dispõe de destinação pré-estabelecida), além de número de cargos passíveis de indicação.
Entre os fatores que fazem crescer os olhos dos políticos aliados, para o professor Ricardo Caldas, do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília, os principais são, pela ordem: primeiramente disponibilidade de orçamento discricionário, em segundo lugar possibilidade de indicação de cargos e, em terceiro, visibilidade. “Não basta ter um grande orçamento, é preciso ter um grande orçamento com flexibilidade”, explica. “Por exemplo, o Ministério da Educação tem um grande orçamento, mas não tem flexibilidade, pois já tem rubricas bem definidas, já vem com o que se chama de orçamento carimbado”, analisa Caldas.
Segundo o professor da UnB, as indicações políticas ocorrem porque os políticos costumam construir carreiras profissionais longas e, em geral, têm uma dívida com as pessoas que o ajudaram a se eleger. “Ele precisa pagar essa dívida em algum momento e a forma mais comum de pagamento na política é com cargos”, explica.
“Os políticos em geral não fazem indicações técnicas, eles indicam justamente pessoas que o ajudaram na campanha. É por isso que se vê distorções, muitas vezes com a indicação de pessoas que não estão à altura do cargo, sem perfil ou com currículo fraco ocupando cargos importantes”, considera Caldas.
O professor Eduardo Mello, do Centro de Relações Internacionais da Fundação Getúlio Vargas concorda que o primeiro fator de desejo dos partidos é o potencial orçamentário.
“O dinheiro que circula nos ministérios serve tanto para a troca de favores com setor privado quanto com outras partes do governo, além de servir também para criar oportunidades de corrupção. Por isso faz diferença também o tipo de orçamento, como o destinado para obras por exemplo”, diz Mello.
De acordo com o professor Timothy Power, da Universidade Oxford, um dos autores do estudo, a especialidade na área de infraestrutura pode ajudar a explicar o fato de o Ministério das Cidades, mesmo com um orçamento menor do que o de outras pastas, tenha sido apontado pelos parlamentares como o mais valioso entre os ministérios brasileiros. Vale lembrar que os beneficiários finais dos recursos aportados pelo Ministério das Cidades, em geral grandes construtoras e empresas da área de infraestrutura, costumam figurar entre os maiores doadores de campanha, seja por vias oficiais ou não.
“O uso de cargos no processo de barganha política é, de fato, comum em diversos outros países. O cargo pode ser entendido, nas suas formas mais ‘benignas’, como um sinal do compromisso da aliança ou como a cessão de controle sobre decisões em certas áreas de políticas públicas. Mas pode, também numa forma ‘maligna’ ser entendida como o compartilhamento de ‘receitas’ para financiamento da atividade política – situação que tampouco é exclusividade brasileira. Entre estes extremos há várias outras possibilidades”, analisa César Zucco, professor da FGV e coautor do estudo. “Em muitos países, a alocação de ministérios é a linguagem mais comum de repartição de poder em uma coalizão de governo. É um fenômeno universal, o que diferencia os sistemas é a conotação que se dá a essa repartição de poder”, complementa o professor Power, de Oxford.
Dos cofres federais para as bases eleitorais
O Ministério da Cidades tem a vantagem adicional de poder canalizar recursos para as regiões das bases eleitorais dos seus titulares. O mesmo ocorre com o Ministério Integração Nacional. Por exemplo, quando o ministro da Integração Regional era o baiano Geddel Vieira, mais da metade de todo o recurso do programa de prevenção a desastres foi aplicado na Bahia. Quando ele foi sucedido pelo pernambucano Fernando Bezerra, houve ano em que 90% de todo o orçamento nacional do programa foi destinado a Pernambuco. É o que os americanos chamam de pork barrel, termo usado na Ciência Política para denominar a apropriação do orçamento nacional para ações específicas feitas nas bases eleitorais de políticos.
O Ministério das Cidades foi justamente a maior divergência entre o entendimento mostrado pelos parlamentares e a previsão feita por 283 cientistas políticos que também responderam os questionários comparativos, cujas análises ficaram em geral próximas às opiniões de deputados e senadores, com poucas variações. “É normal e inevitável que os especialistas não entendam todos os motivos, pois, como apontou Hayek, o conhecimento dos especialistas é teórico e explícito, enquanto os políticos dispõem de conhecimentos práticos e implícitos”, explica o professor de Ciência Política do IBMEC-MG Adriano Gianturco, autor do recém lançado livro A Ciência da Política - Uma Introdução. O economista austríaco Friedrich von Hayek demonstrou que o conhecimento difuso, subjetivo e tácito, presente nos processos de mercado, é justamente o que possibilita a coordenação de interesses de forma descentralizada – razão pela qual o mercado não funciona sob qualquer tentativa de controle central. Ressalvadas suas diferenças, esse mesmo conceito da economia pode ser aplicado à política.
Negócios escancarados
Quem vive o cotidiano do parlamento brasileiro diz que a negociação dos partidos por cargos e orçamento é feito de forma escancarada. “Vemos líderes de partidos dizendo que é assim mesmo, que não interessa quem está no governo, o que interessa é que esses partidos serão da base, não importa quanto isso custe para o país” diz a deputada federal Leandre Dal Ponte, do PV do Paraná. “Não precisa nem fazer pesquisa para enxergar isso, infelizmente isso está tão explícito e escancarado que é vergonhoso”, diz a deputada paranaense. “Todo partido que é pragmático não tem nada de programático. Às vezes dá certo de indicar alguém que tem certa competência, que consegue se destacar, mas em geral o prejuízo ao meu ver é muito grande”, considera.
“Vivemos no império do fisiologismo”, diz o deputado federal Chico Alencar, do PSOL do Rio de Janeiro. “A base do governo exige cargos nos ministérios, e eles são tanto mais cobiçados quanto mais recursos envolvem. Isso é corrupção”, afirma o parlamentar. “Essa barganha permanente impede políticas públicas continuadas. E isso é negação da democracia”, completa.
Para o cientista político Adriano Gianturco, pretender que a política se construa com base na nas boas intenções e no bem comum, alheia a interesses pessoais por parte dos políticos, é uma visão idealista da democracia. O professor explica que, na Ciência Política, analisar a política “sem romance” é a proposta feita pela da Teoria da Escolha Pública (Public Choice), que parte de uma abordagem “neutra, cínica, desconfiada, fria, analítica, científica e realista” da política, contrapondo-se à visão romântica e idealista de que o político é um agente altruísta do bem comum e do interesse público. A abordagem da Escolha Pública trata os políticos como agentes racionais e maximizadores, que priorizam a satisfação do seu autointeresse.
Para o professor Eduardo Mello, da FGV, nosso modelo de presidencialismo é uma escolha que foi feita em 1988 para preservar as redes de patronagem e de clientelismo que já existiam e que são históricas. “Nosso modelo inclui isso, é parte da maneira pela qual o presidente consegue lidar com o Congresso, que tem partidos muito fracos e regras eleitorais que fazem com que os políticos não dependam do resultado final das políticas. Eles se preocupam com particular e não com o geral, o todo para eles é um acidente, o que importa são as partes”, explica o professor Mello.
“A vida política deles depende de conceder favores e de construir redes. Isso faz parte do nosso desenho institucional e é um dos elementos-chave de como o sistema consegue ser estável. Assim, nenhum presidente poderá, nunca, se fechar, nem falar que não quer participar disso”.
Na visão do professor Gianturco, a democracia é isso mesmo: “Especialmente em um país que por trás da formalidade jurídica da democracia, a estrutura política de poder é hierárquica, piramidal e patrimonialista, a democracia é exatamente isso”, diz. Para o professor, se as pessoas passarem a entender que essa prática de negociação é o normal, o sistema se torna mais democrático, uma vez que o povo pode passar fazer parte e não deixar o jogo somente para a elite política. “O primeiro passo é ter consciência disso, diria até que mais democrático, pois essa negociação não irá acabar. Mas o jogo pode se diluir, pois, com mais atores envolvidos nisso, o impacto se reduz”.
