Recapitulando…

Em nosso post sobre o conceito de democracia, nós a descrevemos mais ou menos da seguinte forma: a democracia é um agrupamento humano que possui um governo, ou seja, um mecanismo de tomada de decisões obrigatórias para todos os envolvidos. Porém, não qualquer governo, mas um autogoverno popular, decorrente da percepção da igualdade política entre os cidadãos.

Seguindo a forma mais lapidada de Robert Dahl – em minha opinião, o maior especialista no tema da democracia do último século: “a democracia é um sistema político cujos membros se consideram iguais uns aos outros, são coletivamente soberanos e possuem todas as capacidades, recursos e instituições necessários para autogovernar-se” (tradução livre)1.

Contudo, como todo conceito, ele apresenta traços relativamente etéreos.

Permanece, assim, a dúvida: como reconhecer uma democracia no mundo dos fatos? Por que podemos dizer que, diversamente da Venezuela, o Brasil é uma democracia.

Basta o nome?

Num primeiro momento, poderíamos pensar que bastaria consultar a constituição de cada país e verificar como ele se autodenomina. No entanto, seguindo esse método sofreríamos algumas surpresas:

a) O Vietnã sob o regime socialista instalou uma ditadura sangrenta. Contabiliza algo em torno de um milhão de mortos. No entanto, em 1945 o ditador Ho Chi Min não sentiu pudor algum em constar em sua Constituição: “República Democrática do Vietnã”. Até hoje o Vietnã é um país com baixo grau de liberdade. É indicado no relatório da Freedom House como: not free. No Democracy Index aparece como um país autoritário;

b) Coreia do Norte tem hoje um dos regimes mais fechados, com menor grau de respeito às liberdades individuais, e mais opressivos sobre os particulares. É uma ditadura comunista criada pelo Partido dos Trabalhadores de lá. No index da Freedom House sobre o nível de liberdade teve a si atribuída a pior nota (7) e foi classificado como um país sem liberdade (not free). Também é indicado no Democracy Index como um país autoritário. Nos quesitos “processo eleitoral e pluralismo” e “liberdades civis” recebeu nota zero. No entanto, sua constituição intitula-o de “República Democrática da Coreia do Norte”.

O mesmo ocorre com Argélia, Congo ou Etiópia: há uma total disparidade entre a nomenclatura constitucional e a realidade do país. Todos classificados como “sem liberdade” e “autoritários”, nos índices citados da Freedom House e do Democracy Index.

Contudo, dizem-se democráticos em suas constituições, inobstante flagrante que em seus sistemas não há os elementos indicados no conceito de democracia acima exposto e explicados no post anterior:

– o povo não se autogoverna, mas é governado por um ditador;

– não há as instituições necessárias para manifestação da vontade dos cidadãos;

– por consequência, fica nítida a ausência de igualdade política: há uma franca hierarquia entre os grupos que detém o poder e o povo de modo geral.

Então… o que fazer?

Certo… me convenci de que a simples análise das constituições não é o suficiente. Mas, então: como saber se um país é uma democracia?

Pois bem. Para saber se um país é uma democracia, deve-se analisar se ele possui os cinco elementos essenciais bem como as sete instituições imprescindíveis a um regime democrático.

O cinco elementos essenciais, nós os arrolamos no final do último post. São eles:

a) entendimento esclarecido;

b) participação efetiva;

c) igualdade de voto;

d) controle da pauta política; e,

e) inclusão2.

Por sua vez, as sete instituições imprescindíveis são:

a) acesso eletivo aos cargos de governo;

b) eleições livres, justas e periódicas;

c) cidadania inclusiva (sufrágio universal);

d) liberdade de expressão;

e) fontes de informação diversificadas;

f) liberdade associativa3;

g) liberdade de autodefesa.

Frise-se que para a análise sobre a natureza democrática de um regime concreto, não é importante nem suficiente a previsão legal ou constitucional desses institutos. Importante é que eles sejam observados na prática.

Vamos então analisar qual o conteúdo de cada um desses elementos essenciais. O exame das instituições imprescindíveis ficará para um próximo post.

Os 5 elementos essenciais de uma democracia

Vimos que a democracia é uma forma de governo. É um modo de governar-se mediante um autogoverno popular.

Um governo, por sua vez, é uma instituição de tomada de decisões obrigatórias para todos os envolvidos.

Logo, se a democracia é uma forma de governo; e o governo, um modo de tomada de decisões: a democracia é um modo de tomada de decisões.

Uma tomada de decisões coletivas é o que podemos propriamente chamar de processo. Ela não ocorre instantaneamente, mas é preparada e consumada num transcurso temporal.

Esse transcurso ocorre em várias fases, que podemos descrever do modo a seguir.

Tudo começa com o vislumbre de que há um problema a ser resolvido. Surgem, então, propostas de solução.

Essas duas fases não são específicas da democracia. Qualquer regime de governo irá deparar-se com essas duas situações. É a partir daqui que a democracia entra em cena. Ela tem uma maneira específica de funcionamento para as próximas fases.

Numa democracia, após as propostas, deverá haver:

1º) deliberação: os cidadãos terão à disposição os meios de formar sua convicção a respeito das propostas;

2º) participação popular: uma vez convencidos de seu ponto de vista, os que quiserem influenciarão seus pares e os representantes do povo (no caso de uma democracia representativa);

3º) determinação da pauta: dentre os vários problemas com as várias soluções, ter-se-á de decidir quais serão votadas prioritariamente;

4º) decisão: os competentes votarão as propostas.

Em cada uma dessas etapas o povo terá a liberdade de influir, seja diretamente pelos mecanismos de que dispuser; seja indiretamente por meio de mandatários eleitos.

Dos cinco elementos essenciais das democracias, quatro referem-se, cada um, a uma dessas etapas. Para cada uma delas, há uma exigência de como deve funcionar dentro de uma democracia.

O quinto elemento essencial refere-se a quem deve poder participar de cada uma dessas fases.

Passemos ao exame individualizado de cada um desses elementos essenciais.

1) Entendimento Esclarecido

O primeiro elemento essencial a ser descrito é o entendimento esclarecido.

Ele se refere ao momento da deliberação.

Com efeito, o modo de tomada de decisões numa democracia exige que elas não sejam impostas de inopino. As propostas têm de ser levadas ao conhecimento dos governados e discutidas. É exatamente isso o que o elemento essencial do entendimento esclarecido exige. Ele toca não propriamente ao momento decisório; mas ao período prévio à decisão.

Robert Dahl o descreve da seguinte maneira: “dentro de limites razoáveis de tempo, cada membro deve ter oportunidades iguais e efetivas de aprender sobre as políticas alternativas importantes e suas prováveis consequências”4.

Pode-se dizer que esse requisito democrático exige que se permita, dentro de limites factíveis de tempo e instrumentos disponíveis, bem como respeitado o interesse de cada qual, o acesso a três coisas:

i) entendimento sobre a política proposta;

ii) conhecimento das alternativas à política proposta;

iii) consequências de cada qual.

É isso que proporciona aos cidadãos uma robusta competência cívica.

Saliente-se, novamente, que esse pilar democrático exige o acesso aos mecanismos aptos a acarretar um entendimento esclarecido. O efetivo esclarecimento depende da busca pessoal aos dados dispostos. Cada cidadão será livre para buscar ou não aprofundar na compreensão de determinado problema e suas soluções.

2) Participação Efetiva

Logo após a deliberação, os cidadãos estarão convencidos do ponto de vista que desejam adotar e da proposta que pretendem promover. Ou mesmo se optam por se abster daquela discussão específica.

Aqui entra o segundo elemento essencial da democracia: a participação efetiva.

Segundo Dahl, ela exige que “antes de ser adotada uma política pela associação, todos os membros devem ter oportunidades iguais e efetivas para fazer os outros membros conhecerem suas opiniões sobre qual deveria ser esta política” 5.

Esse requisito democrático trata do momento imediatamente prévio, preparatório, à votação. Ele é circunstancialmente posterior à deliberação e anterior à votação.

Aqui cada membro do povo deve ter a possibilidade de influenciar seus pares e comunicar seu entendimento a respeito do tema a seus representantes eleitos, em caso de democracia representativa.

Pode-se dizer, então, que esse elemento essencial comporta duas prerrogativas:

i) liberdade de influenciar seus pares;

ii) liberdade para comunicar seu convencimento aos representantes eleitos.

3) Voto igualitário

Após a deliberação esclarecida e a participação efetiva, chegará o tempo da escolha sobre qual política tomar. Exige-se aqui igualdade de voto: one man, one vote, no brocardo anglo-saxão.

Segundo Robert Dahl: “na etapa decisória das decisões coletivas, a todos os cidadãos se deve garantir iguais oportunidades para expressar uma opção, cujo peso se considerará igual ao das escolhas expressadas por quaisquer outros cidadãos” (tradução livre).6

Esse é o elemento que toca mais flagrantemente a lógica da igualdade explicada no post sobre o conceito de democracia.

Alguns aqui objetariam que o voto igualitário é um caminho certo para a mediocridade, porquanto iguala o peso de opiniões de pessoas com grau de preparo distinto.

Bom… primeiramente é preciso responder com o princípio categórico da igualdade de Robert Dahl também descrito naquele post anterior: ainda que haja num caso concreto diferenças de nível de preparo, entre duas pessoas que são responsáveis por suas escolhas na vida privada não haverá disparidade tamanha que justificasse uma discriminação no peso do voto na esfera pública.

Ademais, essa objeção ignora o peso do prestígio. Como já dito no post anterior, a igualdade exigida pela democracia é meramente política. Nada esvaziará, per se, o poder de influência decorrente do prestígio.

Em qualquer regime poderá haver distinção entre a autoridade da opinião dos diferentes cidadãos.

Nos sistemas não democráticos, esse peso diferenciado dos votos de alguns ficaria congelado por critérios legais (maior renda, maior graduação acadêmica, maior patrimônio etc.).

Enquanto isso, nas democracias, caberá aos próprios cidadãos livremente conceder esse peso diferenciado ao conceder credibilidade a certas pessoas ou grupos. A autoridade moral aqui é conquistada e livremente concedida, não imposta pela lei.

Além disso, essa dinâmica gera uma lógica de luta de toda a sociedade pela preparação dos cidadãos. Basta imaginar um chefe que descentraliza atribuições. O que ele tem de fazer? Capacitar os delegatários. Pensando por essa lógica, é possível ter na democracia um nível de escolha tão elevado quanto no mais sadio dos regimes aristocráticos. Basta para isso que preparemos os cidadãos. Será então um esforço contínuo e intenso de todos.

Por fim, esse elemento essencial do voto igualitário também patenteia um dos grandes problemas que a democracia sofre hoje: a transferência autocrática de poderes para burocratas do governo ou para cortes de justiça.

De fato, tem sido corriqueiro o esvaziamento desta prerrogativa popular por meio da avocação de poderes por órgãos constituídos por membros não eleitos. Percebendo que o povo de modo geral tem opiniões diversas dos burocratas e juízes politicamente indicados, esses têm assumido para si decisões que deveriam pertencer ao povo, ao invés de se limitarem a aplicar as regras criadas pelos legítimos detentores do poder.

Ao agir dessa forma, eles esvaziam o voto igualitário, porque o peso dado à própria opinião acaba sendo esmagadoramente maior que à dos cidadãos em geral.

Frise-se que a democracia é uma espécie de justiça distributiva. Define a quantidade de poder decisório que se distribui a cada um na sociedade. Quando um órgão não eleito assume autocraticamente uma atribuição decisória, ele está redistribuindo injustamente aquele primeiro arranjo, concentrando poder.

Pode-se fazer um paralelo e dizer que os burocratas do governo e as cortes de justiça têm funcionado para a democracia mais ou menos como o BNDES para a economia, em especial na era PT. Economicamente, o governo arrecada parcelas de dinheiro relativamente pequenas de todas as pessoas mediante tributos; depois os concentra em grandes conglomerados financeiros – os “campeões nacionais” – por meio de empréstimos subsidiados (ou seja, aqueles em que parte dos juros são pagos com o dinheiro dos contribuintes). Do ponto de vista da democracia, os burocratas e juízes politicamente indicados retiram a pequena parcela de poder de influência de cada cidadão e concentra uma enorme quantidade de poder decisório sobre si próprios.

Vale ainda evitar uma confusão: não se está de modo algum afirmando que o povo deva decidir sobre tudo. Em absoluto. Sendo soberano, ele pode decidir livremente outorgar parcela de seu poder a determinados órgãos não eleitos, seja por sua índole técnica ou por qualquer outro motivo. Mas ele tem de fazê-lo expressamente, e permanece com o direito de retomar tal poder a qualquer momento caso insatisfeito.

O que tem ocorrido é fenômeno absolutamente diverso: em vários temas o povo quer decidir e, inclusive, constantemente critica a postura autoritária daqueles órgãos. Sem que o povo expressamente lhes outorgue um poder, aqueles o assumem. Por isso utilizei o termo: autocraticamente. Eles próprios se auto atribuem um poder que não lhes foi conferido. Não há regra de direito democraticamente instituída que lhes conferisse o direito de tomar aquela decisão. Por via transversa, manipulando conceitos e muitas vezes tergiversando o caráter altamente inovador de suas decisões, eles avocam essa prerrogativa. E mesmo após manifestação popular de insatisfação se negam a devolver o poder a quem de direito.

Falaremos melhor sobre isso em um futuro post em que trataremos das filosofias e ideologias contrárias à democracia.

4) Controle da pauta política

Contudo, ainda que se gozasse de participação, voto e esclarecimento, não se poderia afirmar haver verdadeiro autogoverno popular se as questões que o povo quisesse fossem examinadas ou alteradas pudessem ser simplesmente excluídas da pauta de modo perene.

Por isso, para que haja um governo democrático, é preciso ainda que o povo possua certo controle sobre a pauta política.

De fato, em uma democracia, uma minoria não pode excluir do programa de votações, sem qualquer limitação, os temas que bem entende. Máxime se em oposição à vontade popular. Do contrário, não se poderia dizer que o povo esteja se governando plenamente.

Como bem explica Robert Dahl:

Os membros devem ter a oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais as questões que devem ser colocadas no planejamento. Assim, o processo democrático exigido pelos três critérios anteriores jamais é encerrado. As políticas da associação estão sempre abertas para a mudança pelos membros, se assim estes escolherem.7

5) Inclusividade

Por fim, há ainda um último pilar para o regime democrático, que é a inclusão.

Esse talvez seja o critério mais característico das democracias modernas, marcadas pelo sufrágio universal.

Deveras, atendidos apenas os quatro requisitos anteriores, o regime já seria republicano em alguma medida; todavia, apenas para os restritos (e por vezes restritíssimos) membros que tivessem o privilégio da participação política.

Contudo, ainda não estaria assegurado o autogoverno pela coletividade soberana, pois o número dos que possuiriam esse privilégio poderia ser reduzidíssimo e, pior ainda, não representativo.

Essa inovação se baseia na convicção mencionada no post anterior da igualdade política. Segundo ela, todas as pessoas com níveis de autodeterminação suficientes para gerenciar suas próprias vidas gozam de uma liberdade natural que impede que sejam governadas por terceiros sem poderem participar desse governo, sem que precisem de um certo modo consentir com ele.

A inclusão, a princípio, alcança todos os adultos civilmente capazes.

Ficariam, assim, temporariamente, fora da gestão da coisa pública apenas as crianças e os que por enfermidade mental gravíssima não sejam aptos a administrar os próprios bens.

Mesmo assim, perceba-se que se trata de exclusão temporária ou circunstancial, não radical. Uma vez alcançada a idade suficiente para gerenciar as coisas próprias, ou recuperado o gozo das faculdades mentais, a pessoa tem salvaguardados os direitos políticos. Não há mais pessoa alguma excluída de forma radical, perene, da participação política em igualdade com os demais.

No entanto, o critério de inclusão segue esse norte teórico amplíssimo apenas a titulo orientativo. No plano fático, cabem às constituições determinar exatamente quais pessoas ficam excluídas da cidadania. De modo geral, o que se tem percebido é a aplicação de um segundo critério baseado na idoneidade moral, excluindo do gozo dos direitos políticos também os condenados por atos graves. É o que a CRFB/88 faz no art. 14, § 2º8, e nos incisos de seu art. 159.

De todo modo, a exigência inclusiva segue efetuando uma espécie de tensão crítica em relação ao critério constitucional. Serve como um paradigma de julgamento. Caso os dispositivos constitucionais fossem demasiadamente fechados, o critério da inclusão exerceria uma força deslegitimadora do sistema eleitoral, desqualificando o regime como não democrático. Seguindo a mesma lógica, em qualquer sistema, a inclusão segue como uma pauta de orientação para eventuais alterações normativas.

Cumulativos e não binários

É importante perceber que esses cinco elementos essenciais da democracia são todos eles cumulativos. Faltando qualquer um, democracia não há.

Entretanto, não são eles adjetivos binários, isto é, do tipo “ou é, ou não é”. Melhor dizendo, eles são traços graduais das democracias.

Esses institutos podem funcionar melhor ou pior, sem que um país deixe de ser uma democracia. E é exatamente essa característica que permite às democracias serem mensuradas, comparadas e ranqueadas.

E as instituições?

Explicados os cinco elementos do regime democrático, é preciso perceber que, no mundo real, esses cinco pilares não funcionam por si sós, enquanto simples conceitos. Necessitam de instituições capazes de concretizá-los.

O estudioso das democracias modernas Robert Dahl arrola seis instituições essenciais para a efetivação do caráter democrático do governo, já citadas no início:

a) acesso eletivo aos cargos de governo;

b) eleições livres, justas e periódicas;

c) cidadania inclusiva (sufrágio universal);

d) liberdade de expressão;

e) fontes de informação diversificadas; e

f) liberdade associativa10.

Robert Dahl ainda explora mais um fator institucional importante para a democracia: o controle sobre as forças armadas policiais.

Explicar cada um desses sete institutos será o objetivo de um próximo post.

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1DAHL, Robert A. La Democracia y sus críticos. Barcelona: Paidós, 2002, p. 373: “un sistema politico cuyos miembros se consideran unos a otros iguales, son colectivamente soberanos y poseen todas las capacidades, recursos e instituciones necesarios para autogobernarse”.

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