A dimensão mais importante das relações entre Estados Unidos e China é a tecnologia, que é vital para a competição econômica, militar e até mesmo ideológica.
Na competição econômica, o principal desafio americano não é, como às vezes fica implícito, a inovação insuficiente. Os EUA são o país mais rico do mundo por trilhões de dólares de vantagem. O número de patentes nos EUA concedidas a americanos estabeleceu um recorde em 2019 e quase o igualou em 2020. Ou seja, mais do que o triplo do número de patentes concedidas a japoneses, o segundo lugar nesse mercado.
O principal desafio não é nem mesmo a inovação chinesa. A preferência de Pequim por grandes empresas e financiamento estatal em detrimento da concorrência genuína garante que ela terá dificuldades em áreas-chave, do desenvolvimento de aeronaves ao xisto.
O principal desafio é a aquisição de propriedade intelectual (PI) pela China e o uso de subsídios legais e financeiros para desenvolver produtos dessa PI e tirar os EUA dos mercados globais.
Uma legislação em análise pode, se aprovada, aumentar esses riscos. A Lei de Inovação e Concorrência dos Estados Unidos (USICA, na sigla em inglês) foi aprovada no Senado, enquanto a Lei da Fundação Nacional de Ciência para o Futuro foi aprovada na Câmara.
Cada uma despende pelo menos US$ 100 bilhões em cinco anos em pesquisa e desenvolvimento dos EUA, mas o Senado incluiu muito mais disposições que tentam limitar o acesso chinês do que a Câmara fez até agora.
Sem salvaguardas mais fortes do que até mesmo o Senado colocou atualmente, a China será capaz de capturar a tecnologia desenvolvida por pesquisas dos EUA, subsidiar sua implantação e realmente causar danos às empresas e trabalhadores americanos, em vez do benefício que o Congresso imagina.
Que a China continuará buscando a aquisição de pesquisas americanas não é algo seriamente discutível. O Departamento de Justiça dos Estados Unidos relata que 80% de seus casos de espionagem econômica envolvem a China.
Existem vários casos documentados de roubo de segredos comerciais chineses em quase todos os anos deste século, desde o recebimento da Datang de informações roubadas da agora extinta Lucent em 2001, passando pelo recebimento da China State Nuclear Technology de informações roubadas da Westinghouse em 2010, até o recebimento da X-Motors de informações roubadas da Apple em 2019.
Na área de captura de dados pessoais, hackers chineses atacaram o Escritório de Gestão de Pessoas dos EUA a partir do final de 2013 e a Equifax em 2017, entre outros incidentes.
O roubo de segredos militares é nominalmente um tópico separado, mas está relacionado ao roubo comercial e parece ser extenso. A tecnologia com uso duplo, militar e comercial, deve ser transferida, sob requisição, das empresas chinesas para o Exército de Libertação do Povo, por efeito da controversa "fusão civil-militar" da China, política e termo criados pelo governo chinês. Também deve ser transferida sob requisição para quaisquer outras entidades que o governo chinês considere adequadas. Quando confrontado pelo governo, não há remédio para uma empresa chinesa detentora de propriedade intelectual americana.
Apesar dessa ameaça pontual e multifacetada, quase nenhum beneficiário chinês de aquisição ilegal de PI enfrentou sequer as mais brandas consequências (que são conhecidas publicamente). E os EUA estão relutantes em criar ferramentas de política para destinatários de PI roubada.
Por exemplo, a investigação da administração Trump sobre este enorme problema, conduzida de acordo com a Seção 301 do Código dos EUA, degenerou em sua política tarifária ruim e generalizada, punindo a todos, independentemente do comportamento.
O que acontece após o roubo é vital e muitas vezes negligenciado. Tendo gasto menos em inovação, as empresas chinesas têm mais recursos disponíveis para a produção. Se o setor em questão for considerado valioso pelo governo central ou local, as empresas receberão pesados subsídios. Como resultado, eles podem reduzir o preço em relação aos concorrentes estrangeiros, levando-os primeiro para fora da China e, em seguida, para fora dos mercados estrangeiros. A aquisição legal e ilegal de tecnologia seguida de enorme apoio estatal ajuda a explicar a velocidade e a extensão da ascensão dos fabricantes chineses de equipamentos de telecomunicações, por exemplo.
Isso pode permitir que a China copie a tecnologia de mRNA e, em seguida, tente levar à falência os fabricantes americanos de vacinas.
A perda de tecnologia é, portanto, apenas o primeiro risco. Os defensores de um sistema de inovação globalmente aberto, onde a pesquisa americana é facilmente compartilhada com contrapartes estrangeiras, reconhecem os furtos chineses, mas consideram as proteções à pesquisa ainda piores.
Eles argumentam que os EUA devem maximizar a inovação e aceitar alguns vazamentos. Mas eles subestimam o perigo. O histórico da China é claro: a nova tecnologia não é principalmente um meio de melhorar a vida das pessoas; é principalmente um meio de aumentar a supremacia do partido.
A dimensão comercial disso é o uso pelo PCCh de práticas anticompetitivas para criar indústrias globais dominadas pela China, minando os benefícios do desenvolvimento de novos produtos e serviços.
Projetos legislativos atuais são insuficientes
Esse duplo golpe justifica esforços extenuantes para proteger a propriedade intelectual americana. Do jeito que está, a USICA é inadequada para esse propósito, enquanto na Câmara o processo ainda é embrionário.
Existem seções do USICA que proíbem a transferência de PI para entidades chinesas, mas elas não implicam punição para os infratores americanos, muito menos para beneficiários estrangeiros, e dificilmente retardarão a aquisição chinesa.
Outra disposição cria uma lista de beneficiários do Estado chinês de violações de PI, mas não implica nenhuma ação. Por fim, há seções que usam a autoridade existente de forma mais completa para punir os violadores, mas essas opções apresentam sanções quase inúteis sobre indivíduos, quando a ameaça de subsídios chineses indica que o alvo deve ser as vendas globais pelos beneficiários do roubo de propriedade intelectual.
A chave, como sempre acontece com o PI, é a aplicação. A fiscalização com relação às entidades da China é difícil e exigirá a atenção do governo americano não apenas agora, mas durante toda a vida útil de qualquer programa de gastos do tipo da USICA.
No momento, até as possibilidades de aplicação existentes estão sendo ignoradas. A China tem acesso a um mercado muito grande para vender produtos desenvolvidos a partir de PI, sem que ninguém pergunte nada.
No caso de seus cidadãos ou cidadãos americanos com família na China, Pequim também pode coagir a transferência de PI. Qualquer participação chinesa em empreendimentos tecnológicos americanos é, portanto, um risco. Se for indesejável bloquear toda a participação chinesa em pesquisas financiadas pelo governo federal, a aplicação das regras de proibição de transferência deve ser agressiva.
Para ter alguma chance de igualar os incentivos chineses, uma versão final do projeto deve prescrever penas criminais de acordo com o delito, bem como multas pesadas. Como sempre acontece com a política industrial, aqueles que se opõem a essas leis podem optar por não participar.
Outro aspecto importante da aplicação é o controle de exportação. Em princípio, as exportações podem ocorrer sem envolver transferência de tecnologia. No entanto, os EUA não têm um regime de controle de exportação funcionando adequadamente.
O Congresso americano, de olho na China, votou de forma esmagadora para apertar os controles de exportação em agosto de 2018. No entanto, o Departamento de Comércio dos EUA não conseguiu tomar nenhuma ação sobre tecnologias "fundamentais" - tecnologias consagradas que não deveriam ser compartilhadas livremente, como semicondutores de alto desempenho. E, depois de identificar originalmente 45 tecnologias “emergentes” cuja exportação pode precisar de restrição, o Departamento de Comércio agora afirma que nenhuma ação específica é necessária.
Para proteger os resultados do programa de pesquisa da aquisição chinesa e da competição predatória resultante, é necessária uma proibição total das exportações para a China e para países que não possuem controles adequados sobre as revendas que acabam em mãos chinesas.
O prazo da proibição seria limitado e dependeria da evolução da tecnologia específica, mas nenhum arbítrio deve ser concedido para isenções.
Caso contrário, os desenvolvedores pegarão os fundos do contribuinte e, em seguida, farão lobby com o Departamento de Comércio ou outra agência de implementação para favorecer seus interesses comerciais na China às custas dos interesses econômicos e estratégicos dos Estados Unidos.
Tal como acontece com a quebra de regras sobre a participação em pesquisa e desenvolvimento, as violações de exportação por parte dos americanos devem estar sujeitas a punições severas.
A aplicação da lei nos EUA é a parte mais fácil. Com relação aos beneficiários chineses de aquisição ilegal de PI, o ponto de partida deve ser tratar seu comportamento como criminoso e reconhecer que os EUA não têm obrigação de permitir novos negócios de qualquer tipo com criminosos acusados.
As penalidades devem incluir a proibição de todas as novas transações com contrapartes americanas em qualquer lugar do mundo, incluindo transações por meio de terceiros.
Isso deve se estender à restrição do recebimento de capital dos EUA, direta ou indiretamente, e à proibição de todas as vendas no mercado americano. A ideia é apagar as vantagens comerciais do uso de tecnologia adquirida ilegalmente. Os infratores reincidentes devem enfrentar exclusões indefinidas de transações globais e bloqueios em seus ativos, como qualquer outra entidade criminosa.
Os participantes americanos nos novos programas de pesquisa financiados pelo governo federal devem ser obrigados a fornecer informações sobre o status de suas pesquisas e sobre quaisquer contatos com a China.
Isso tornará mais difícil para as entidades chinesas fingirem que, surpreendentemente, elas tinham um programa de pesquisa independente no mesmo campo, aproximadamente no mesmo estágio. Posteriormente, as empresas americanas que aleguem perdas para os concorrentes chineses usando tecnologia adquirida ilegalmente terão uma base de evidências disponível. Essa base de evidências justificará uma suspensão inicial das transações.
As empresas americanas têm dificuldade em provar o comportamento criminoso dos chineses com base em um alto padrão de evidência, devido à falta de cumprimento da lei na China. Mas quando tecnologias desenvolvidas em um novo programa federal aparecem na China, presume-se, por um certo número de anos (variando por setor), que a China deve tê-las adquirido ilegalmente.
Com o tempo, a base de evidências pode se expandir para incluir os registros das entidades e indústrias chinesas envolvidas - eles estão limpos ou sujos? Se mais evidências incriminatórias não vierem à luz, a proibição deve ser removida. Em caso afirmativo, os bens devem ser apreendidos ou a proibição de transações deve ser global.
Mesmo que o processo legislativo produza regras e penalidades de PI ideais, a implementação real ainda será um desafio. O lobby empresarial de agências reguladoras do Poder Executivo pode minar a intenção do Congresso.
As agências devem ser adequadamente financiadas, dotadas de pessoal e monitoradas. E a natureza da pesquisa comercial significa que este será um esforço de longo prazo - o Congresso deve garantir que as regras sejam seguidas e que as penalidades sejam aplicadas anos depois.
O financiamento da pesquisa é uma função legítima do governo. Se a propriedade intelectual for deixada desprotegida, no entanto, os resultados serão o oposto do que o Congresso deseja.
É certo que a China tentará adquirir PI gerada por meio de novas pesquisas americanas e então subsidiar bens produzidos com ela.
Os EUA devem ser muito melhores em combater a China tanto nas fases de aquisição quanto na de vendas, ou o sucesso da pesquisa americana levará novamente ao sucesso econômico e estratégico da China.
Derek Scissors é membro sênior do American Enterprise Institute.