A Operação Urbana Linha Verde

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Recentemente, a prefeitura de Curitiba anunciou a "Operação Urbana Linha Verde" por meio da qual pretende emitir certificados de potencial adicional de construção (Cepac) na Bolsa de Valores visando arrecadar recursos para realizar diversas obras na região da antiga BR-116. O detalhe inusitado – o poder público buscando recursos no mercado de capitais – acaba dispersando a atenção daquilo que é o principal: a operação urbana consorciada. Antes de falar sobre Cepac, é a ela que devemos nos dedicar.

Embora soe como novidade para muitos, fala-se aqui de um instrumento previsto na legislação há mais de uma década. Surgiu com o Estatuto da Cidade (Lei Federal n.º 10.257/01) e posteriormente foi recepcionado no âmbito municipal pelo Plano Diretor de Curitiba (Lei Municipal n.º 11.266/04). Essas leis dispõem as diretrizes para a sua aplicação, mas, para que seja executada, cada operação deve ser ainda objeto de uma lei municipal específica contendo o plano e todo o seu detalhamento.

A lei define operação urbana consorciada como o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo poder público, com a participação dos proprietários, moradores, usuários e investidores, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.

O palavreado legal parece genérico, mas as ferramentas postas à disposição têm se apresentado como engenhosa solução para um dos maiores empecilhos à execução de reformas urbanas em grandes centros: a escassez orçamentária.

Na prática, tudo se inicia com o legislador municipal autorizando o Executivo a conceder certos benefícios urbanísticos em troca de uma contrapartida a ser exigida dos interessados. Dentre todos os benefícios que podem ser utilizados em uma operação urbana, aquele que nos interessa é o direito de construir acima dos padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo.

A autorização legislativa para negociar o direito adicional de construção não é exclusividade da operação urbana consorciada. Esse instrumento existe de forma independente no Estatuto da Cidade, sob a denominação de outorga onerosa do direito de construir. A diferença é que, na operação urbana, esse direito é incorporado a um título – o Cepac – para ser negociado livremente em mercado. Assim, aquele que adquirir o certificado pode continuar a negociá-lo ou "consumi-lo", isso é, utilizá-lo no momento da apresentação do pedido de licença de construir como forma de pagamento pela metragem adicional de construção. Evidente que o direito de construir não fica irrestrito; novos limites foram fixados na lei que instituiu o plano da operação.

Deixando o tecnicismo de lado, o fato é que o legislador cria solo novo em uma região e autoriza a prefeitura a vender os direitos de construção respectivos.

Por determinação legal, os recursos obtidos em função da contrapartida devem ser aplicados exclusivamente no perímetro da operação, fazendo com que o Cepac assuma o perfil de um investimento. Se hoje esses metros adicionais de construção valem pouco, amanhã podem significar muito mais em virtude das obras que serão realizadas com os recursos arrecadados nos leilões dos títulos.

Portanto, os Cepac viabilizam o projeto do ponto de vista financeiro, mas sob a ótica jurídica o raciocínio é o inverso: é a operação urbana consorciada que autoriza e condiciona a emissão dos títulos. Afinal, são as melhorias almejadas que justificam a autorização legislativa especial para que o município recorra à captação de poupança popular, como forma de alavancar financeiramente a operação.

O caos urbano decorrente do crescimento acelerado impõe desafios ao poder público, os quais exigem soluções cada vez mais arrojadas. Por isso, a iniciativa da prefeitura de utilizar esse sofisticado instrumento é digna de aplausos. Não obstante, é preciso divulgar mais detalhes da Operação Urbana Linha Verde, especialmente neste momento decisivo em que o projeto se encontra na Câmara Municipal para apreciação, pois ela só será "consorciada" se houver efetiva participação da sociedade.

João Luiz Giona Junior, analista de controle, é diretor jurídico do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.