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1. Os motivos do fracasso do pedágio no Paraná
Ao fim de novembro deste ano, os atuais contratos de pedágio do Paraná se encerrarão após 24 anos de vigência, com um resultado geral bastante negativo que combinou tarifas altas e poucas obras nas pistas.
Para exemplificar o tamanho do fracasso da concessão, pode-se destacar a quantidade aproximada de quilômetros em pista simples que, após novembro, ainda interligarão as principais cidades do estado, apesar da cobrança de pedágio caro: 65 km entre Curitiba e Maringá, 110 km entre Curitiba e Londrina (incluindo 50 km na PR-445, rodovia atualmente não pedagiada), 190 km entre Curitiba e Guarapuava, 220 km entre Guarapuava e Cascavel, 50 km entre Cascavel e Foz do Iguaçu (totalizando 460 km em pistas não duplicadas entre Curitiba e Foz do Iguaçu) e 170 km entre Cascavel e Campo Mourão.
Embora a promessa inicial fosse transformar completamente a infraestrutura do Paraná, pela edificação de um substancial caderno de obras – missão tida como possível por causa da fixação dos valores das tarifas pelo próprio poder concedente (o estado do Paraná) –, o resultado foi muito diferente. Ao longo dos anos, embora as tarifas de pedágio tenham sido reajustadas anualmente conforme os contratos, diversas obras foram removidas ou adiadas e contornos importantes deixaram de ser edificados. A ausência das edificações expôs a risco os usuários das vias, e o alto preço pago para trafegar nas rodovias penalizou e removeu competitividade do setor produtivo do estado.
Os motivos que levaram ao mau desempenho das concessões paranaenses foram, em resumo, oito: 1. tarifa fixada pelo poder concedente (estado do Paraná) e ausência de disputa no preço para definir os vencedores das licitações (o critério para apontar o ganhador foi o maior número de trechos de acesso a conservar); 2. Taxa Interna de Retorno (TIR) das concessões fixada em 16% a 18% (estabelecida neste patamar em virtude da situação financeira do país em 1996, quando se lançou a licitação); 3. indefinição sobre mecanismos para reequilíbrio econômico-financeiro; 4. previsão de um grande caderno de obras lançado em um único fluxo de caixa, com reajuste da tarifa independentemente da realização efetiva das obras; 5. despreparo do poder concedente e dos órgãos de controle, provocado pelo pioneirismo nacional no lançamento da concessão e desinteresse posterior em contratar e qualificar mão de obra competente; 6. insegurança jurídica e demora na resolução de questões contratuais; 7. intervenções indevidas nos contratos pelo poder concedente; e 8. corrupção, demonstrada pela Operação Lava Jato, do Ministério Público Federal, que celebrou delações premiadas e acordos de leniência com agentes envolvidos nos contratos.
Neste ano de 2021, novos contratos de concessão estão sendo apresentados aos paranaenses, para vigorar pelos próximos 30 anos. Se na primeira vez a licitação dos contratos ficou a cargo do estado, que recebeu por delegação da União as rodovias federais integrantes da concessão, dessa vez a licitação será realizada pelo governo federal e envolverá rodovias estaduais cedidas pelo governo do Paraná. A nova concessão será formada por 3.328 km de rodovias, a maior parte delas composta pelas atuais BRs já pedagiadas no estado, às quais se somarão rodovias estaduais importantes pedagiadas pela primeira vez, como PR-092, PR-280, PR-323, PR-418 e PR-445.
2. A parte boa do novo modelo de pedágio proposto para o estado
A análise das minutas do edital de licitação e do contrato de concessão divulgados pela Agência Nacional de Transportes Terrestes (ANTT), autarquia do governo federal encarregada do trabalho, revela inovações bastante interessantes no novo modelo proposto. Décadas depois das primeiras concessões rodoviárias no país, várias experiências malsucedidas foram identificadas e combatidas. Não há dúvida, também, da maior qualificação da burocracia federal em relação à burocracia estadual paranaense. O Dnit é mais preparado que o DER, a ANTT é mais qualificada que a Agepar, o TCU dedicou-se com muito mais seriedade ao trabalho de fiscalização de concessões que o TCE, e mesmo o Ministério Público Federal amealhou experiência muito superior no assunto à do Ministério Público Estadual.
Os mecanismos para reequilíbrio econômico-financeiro propostos para os novos contratos, por exemplo, são muito mais claros e específicos que aqueles previstos nos atuais contratos. Entre as diferenças, os novos contratos estabelecem com mais clareza os riscos alocados a concedente e concessionária; estabelecem revisões ordinárias anuais e quinquenais para o reequilíbrio econômico-financeiro, aprimorando-o; separam com antecedência e dedicam recursos específicos da concessão para a realização do reequilíbrio econômico-financeiro; e substituem a longa cesta de índices utilizada nos atuais contratos para a correção dos valores das tarifas pela aplicação mais simples do IPCA.
A TIR fixada para a concessão, de 8,47%, equivale à metade da TIR dos atuais contratos, o que permite, em tese, um resultado duas vezes mais vantajoso para o usuário. Não há benemerência na mudança, de qualquer forma, mas apenas o reflexo da significativa melhora da situação econômica do país nas últimas décadas. Em novembro de 1997, quando os atuais contratos foram assinados, a taxa Selic atingia inacreditáveis 39,87% e o risco-país brasileiro era calculado em 638, o que exigia aumentar a rentabilidade da concessão para atrair interessados. Como comparação, em janeiro de 2021 a Selic era de 2% e o risco-país, de 288 pontos.
Os novos contratos preveem a arbitragem para solucionar disputas contratuais, o que também é um avanço claro, em especial diante da enorme demora do Poder Judiciário brasileiro para processar e julgar de forma definitiva demandas complexas. Em relação aos atuais contratos paranaenses, por exemplo, há várias ações judicias importantes ajuizadas há muitos anos envolvendo, de um lado, o Ministério Público Federal ou o estado do Paraná e, de outro lado, as concessionárias. Embora a quase totalidade delas contenha decisões favoráveis aos usuários das rodovias, as demandas seguem em julgamento, em especial por força de liminares concedidas às empresas pelos tribunais superiores.
Estes são claramente pontos positivos que compõem a parte boa do modelo proposto. Se haverá corrupção ou intervenções indevidas do poder concedente nos novos contratos, como aconteceu com os atuais, ainda é cedo para dizer.
3. A parte ruim do novo modelo de pedágio proposto para o estado e medidas para melhorá-lo
Vamos agora à parte ruim. O critério proposto para definição dos vencedores da licitação, em primeiro lugar, é o chamado modelo híbrido, que envolve um desconto máximo na tarifa fixada pelo edital (de até 17%, conforme manifestações de representantes do governo federal) e, caso necessário, uma disputa pela maior outorga (maior oferta) em dinheiro. O governo federal defende o modelo sob a alegação de que ele é o único capaz de evitar “aventureiros”, licitantes que reduziriam demais o preço da tarifa no momento da licitação para, logo após a assinatura do contrato, solicitar reequilíbrio econômico-financeiro ou abandonar as obras ou até mesmo a concessão.
Na defesa do modelo híbrido, o governo federal cita vários exemplos de concessões rodoviárias licitadas pelo critério do menor valor da tarifa que teriam fracassado. A fixação de um desconto máximo nos lances seguido de uma outorga, para o governo federal, portanto, protegeria o fluxo de caixa da concessão, em especial no caso de transferência da titularidade do contrato, e garantiria a realização das obras.
A preocupação da União com a continuidade do serviço licitado e edificação das obras é louvável e compreensível, mas a defesa do modelo híbrido não convence. Antes de tudo, é preciso verificar se, de fato, as concessões malsucedidas mencionadas como exemplo falharam por causa do preço da tarifa. A concessão da BR-163 em Mato Grosso do Sul, por exemplo, sempre citada pelo governo federal com o fim de desestimular a adoção do critério da menor tarifa, fracassou, de acordo com a concessionária, por outro motivo: a frustração de financiamento no BNDES. Além disso, se, de um lado, a União menciona exemplos ruins de concessões licitadas pela menor tarifa, de outro lado, não é capaz de fornecer exemplos de concessões pela maior outorga que se revelaram exitosas, pelo menos avaliadas com tempo razoável para chegar à conclusão com segurança. A verdade é que o modelo proposto é novo, e a concessão no Paraná será uma das primeiras a testá-lo.
Os atuais contratos de concessão rodoviária do Paraná, por sua vez, deixam claro que a fixação das tarifas pelo poder concedente (em números absolutos ou permitindo-se um desconto máximo) não garante sucesso algum na concessão, muito menos a realização das obras.
A licitação por menor preço sempre foi a regra no Direito brasileiro, continua sendo e, por isso, a presunção é a de que ela funciona, e não o contrário. A propósito, é perfeitamente possível afugentar “aventureiros” independentemente da adoção do critério da maior outorga. A solução é estabelecer garantia suficiente para levar ao cumprimento do contrato, em especial por meio da prestação de caução (modalidade melhor que o seguro ou a fiança, cujo pagamento depende de terceiros). A exigência de garantia é prevista na legislação do país, tanto que o próprio contrato proposto ao Paraná também a prevê.
Deixar de licitar pelo menor preço um contrato tão longo e cheio de investimentos como o que está sendo proposto ao estado apresenta um risco gigantesco, qual seja, impedir a eliminação de excessos que porventura tenham levado à superestimativa do orçamento da concessão. Os contratos propostos ao Paraná envolvem volumosas despesas com investimento (Capex), no total de R$ 42 bilhões, e despesas com operação (Opex), no total de R$ 34 bilhões, somando-se os valores dos seis lotes. É licito indagar se os investimentos e o custo de operação serão estes mesmos. O Opex estimado, em especial, não parece extremamente alto em relação ao Capex? Se os licitantes concluírem ser possível trabalhar com mais economia, como repassar ao usuário os ganhos de eficiência na operação do negócio, se não pela disputa na tarifa?
Um fato emblemático envolvendo os atuais contratos do Paraná precisa ser destacado: ao apurar a ocorrência de corrupção na concessão, a Operação Lava Jato comprovou que as concessionárias contratavam empresas controladas e recebiam delas notas fiscais de serviços superfaturados, justamente com a intenção de diminuir seus resultados positivos – certamente com a intenção de demonstrar ao poder concedente uma situação menos vantajosa no momento de pleitear ou se defender de pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro.
Os preços provisórios das novas tarifas divulgados pelo governo federal não agradaram a sociedade civil do Paraná. Embora para a maior parte dos corredores logísticos do estado os preços sugeridos sejam inferiores aos praticados hoje, os valores ainda vão impactar enormemente o setor produtivo. Também há corredores logísticos que terão seus preços de pedágio aumentado (como é o caso do corredor Maringá/Nova Londrina – ainda que o trecho vá se expandir até Diamante do Norte). Além disso, com a aplicação do degrau tarifário de pista dupla, os preços voltarão a patamares equivalentes aos atuais em alguns trechos rodoviários.
Sobre o assunto da outorga, por fim, caso ela ainda permaneça como critério definidor da licitação, é inaceitável que o dinheiro arrecadado seja destinado aos cofres da União e não reverta em obras nas rodovias pedagiadas ou na diminuição das tarifas. Isso significaria que o usuário paranaense pagaria por obras em outros estados da Federação ou destinaria recursos para o governo federal realizar despesas gerais. É absolutamente impossível explicar a razão disso para qualquer paranaense.
A injustiça será maior conforme cresça o tamanho da outorga. Em 2020, o governo de São Paulo utilizou o critério da maior outorga para licitar 1.273 km de rodovias no lote PiPa (Piracicaba a Panorama) e arrecadou R$ 1,1 bilhão, um valor bastante significativo. A propósito, o governo federal diz mesmo a verdade quando defende que o critério da outorga servirá apenas como desempate na licitação ou, afinal, também quer se valer desse critério para engordar o próprio caixa e fazer investimentos, diante de um orçamento federal cada vez mais combalido?
O segundo grande problema do modelo de pedágio proposto para o Paraná tem a ver com o seu alcance. A exemplo dos contratos atuais, o novo modelo contém uma infinidade de obras (entre elas, 1,7 mil km de duplicações e dez contornos), todas remuneradas pela tarifa a partir de um único fluxo de caixa.
Pela retórica do governo federal, as obras sairão do papel no tempo certo (e há a notável promessa de que 90% das duplicações serão edificadas até o sétimo ano de concessão). Na prática, no entanto, isso não deve acontecer. Obras rodoviárias exigem providências por parte da concessionária e autorizações, por parte do poder concedente e outras autoridades, que costumam demorar. É o caso da realização de desapropriações e projetos de engenharia e a obtenção de licenças ambientais. Isso pode adiar o cronograma de obras, às vezes por alguns anos.
Os novos contratos preveem, em uma média, cerca de 70 km de duplicação por lote por ano nos primeiros anos da concessão. Atualmente, para comparação, a maior duplicação de pistas simples em curso no estado é realizada pela concessionária CCR Rodonorte na BR-376: 43,5 km de duplicação em trechos da rodovia que cortam os municípios de Ortigueira, Imbaú e Tibagi. O trecho em Ortigueira, de 14 km, é subdividido em dois e está sendo feito com atraso, pois as obras deveriam ter sido entregues em 2019 e 2020, respectivamente; e os trechos em Imbaú e Tibagi foram incluídos na concessão pelo acordo de leniência firmado com o Ministério Público Federal. Apesar do grande número de máquinas na pista e pessoal, a totalidade de quilômetros em duplicação atualmente equivale a 62% da média anual proposta para os novos contratos.
O risco de apostar em um programa de concessão muito ousado é que as tarifas continuem subindo e as obras não saiam, remunerando-se as empresas por um investimento adiado, e aumentando, para elas, o retorno do fluxo de caixa – exatamente o que aconteceu nos atuais contratos.
O novo modelo proposto sugere combater esse problema com uma medida elogiável e interessante, a aplicação de um coeficiente de redução da tarifa em caso de não realização das obras, ainda que não tenha havido culpa da concessionária. Trata-se do Desconto de Reequilíbrio calculado pelo chamado “Fator D”. Pelas informações disponibilizadas nas minutas do edital de licitação e do contrato até aqui, no entanto, não é possível calcular o resultado da aplicação do Fator D a cada obra não realizada, o que significa que não é possível, ainda, atestar se a aplicação desse coeficiente retirará da concessionária a mesma vantagem que ela terá com o adiamento da obra.
Para evitar que os problemas dos contratos atuais se repitam, a sociedade civil paranaense tem evoluído para um consenso em torno de um modelo mais conservador de concessão, com disputa no preço no momento de licitação, prazos factíveis para realização de obras e remuneração da concessionária apenas a partir da efetiva realização das edificações, seja pela adoção de fluxo de caixa marginal para parte das edificações atualmente previstas no fluxo de caixa principal dos contratos, seja pela efetiva validade contábil do Fator D. A adoção do mecanismo de fluxo de caixa marginal, em especial, teria outra grande vantagem: permitir ao paranaense decidir, a cada obra proposta, se ela é realmente necessária e se ela “cabe no bolso” da sociedade, para só executá-la (e garantir a sua remuneração pela concessionária) a partir de então.
O terceiro problema do modelo proposto é o degrau tarifário previsto para pista dupla, no valor de 40% da tarifa da pista simples. O valor é alto demais e penalizará principalmente as regiões do estado que já foram prejudicadas pela não realização de obras de duplicação até aqui, em especial o Oeste. Se o porcentual não for reduzido, além disso, o degrau, quando aplicado, levará as tarifas para patamares semelhantes aos atuais em alguns casos.
O quarto problema do modelo proposto é menos uma questão envolvendo o contrato em si do que a grande injustiça tributária envolvendo toda concessão federal. Ao conceder um dado ativo, a União se desobriga de investir nele, mas, ao mesmo tempo, passa a arrecadar mais em tributos com sua exploração por terceiros. O novo modelo do Paraná prevê que os usuários deixarão nas cabines de pedágio R$ 156 bilhões ao longo de 30 anos, dos quais nada menos do que R$ 36,3 bilhões voltarão aos cofres públicos na forma de tributos (em sua quase totalidade, tributos federais, com a exceção do ISS, destinado aos municípios). É mais que o valor do Opex e pouco abaixo do valor do Capex. Entre todos os envolvidos na concessão, a parte mais beneficiada, certamente, é o governo federal.
Isso significa que é certamente justo exigir da União que pense principalmente no usuário ao definir os termos de sua concessão. É moralmente exigível do governo federal, por exemplo, que pense com seriedade em iniciativas legislativas capazes de atenuar o peso que a tributação federal provoca sobre a tarifa. As medidas já são adotadas em alguns regimes tributários especiais existentes no país para investimentos em infraestrutura.
Essas são nossas contribuições para o debate de assunto tão caro a nós, paranaenses, e com o qual teremos de lidar pelos próximos 30 anos. Desejamos que governo federal, governo estadual, classe política e sociedade civil entrem em acordo e melhorem o modelo proposto, já que defender o interesse público é o que todos, afinal, querem e precisam querer.
Homero Marchese é deputado estadual no Paraná pelo Pros.
