Para o cumprimento de suas múltiplas finalidades e movido por critérios de racionalidade e maior especialização funcional, o Estado descentraliza suas atividades administrativas, que passam a ser exercidas por entes de personalidade jurídica própria, portanto, com poder de decisão em matéria específica (fixada em lei), com patrimônio e quadro de pessoal próprios. São entidades concebidas para o exercício de atividades típicas de Estado, como o serviço público e o poder de polícia realizado pelas autarquias, ou para o desenvolvimento de atividades econômicas, caso das empresas públicas e sociedades de economia mista.
A atuação estatal no domínio econômico – diga-se, intervenção – qualifica uma atuação empresarial do Estado que se realiza por entidades que se submetem ao regime privado, mais adequado à obtenção das finalidades visadas com a sua criação: atuação estatal com objetivos estritamente econômicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada. É o caso da Petrobras, sociedade de economia mista criada para a exploração de atividades econômicas e com o objetivo de ser competitiva no mercado. Sem embargo da autonomia e capacidade de autoadministração dessas entidades, é certo que elas não atuam de modo absolutamente independente do ente central que as criou (a União federal, no caso da Petrobras). Elas estão submetidas a um mecanismo de controle realizado pelo órgão da administração central com o objetivo de assegurar a execução dos serviços especializados de modo compatível com os fins e valores que determinaram a sua criação.
É importante destacar, no entanto, que o escopo e a abrangência desse controle devem levar em consideração as atividades realizadas pelas entidades descentralizadas, notadamente aquelas que se dedicam à exploração de atividades econômicas. Isso porque a flexibilização da sua gestão é fundamental para que a entidade possa atuar no domínio econômico como agente especulador de riqueza.
A nomeação de dirigentes de estatais é um mecanismo de tutela administrativa que se realiza nos limites previstos em lei. No exercício dessa competência, o ente central detém a prerrogativa de colocar na direção da entidade pessoas de sua confiança, com perfil e formação adequados ao cumprimento das finalidades institucionais da entidade.
Por isso, a divulgação da alteração no comando da Petrobras, pelo Presidente da República não deveria causar tanta polêmica. Não deveria, se fôssemos observar apenas os limites legais do exercício do controle administrativo, e se essa alteração se desse efetivamente com a finalidade de nomear um dirigente com perfil e formação adequados ao cumprimento das finalidades da entidade: a exploração de atividade econômica.
No entanto, o que se percebe a partir das manifestações do presidente da República é que a alteração no comando da Petrobras se deu em razão da sua insatisfação com a política de preços dos combustíveis. E, nessa esteira, sob o argumento de se tratar de uma estatal que está “a serviço dos brasileiros”, o presidente da República observa como adequada a alteração no comando da entidade, a fim de conferir uma nova dinâmica à empresa, que, assim, realizaria o controle de preços dos combustíveis e cumpriria sua “função social”.
Essa ideia, além de constituir um equívoco, tem consequências gravíssimas: após o anúncio da alteração no comando da Petrobras, as ações da empresa caíram vertiginosamente, causando irreparáveis prejuízos à entidade e seus sócios, dentre os quais o Estado, seu maior acionista – em direção absolutamente oposta às finalidades da estatal que, concebida para desenvolver atividades no domínio econômico, deve ser competitiva no mercado.
A função social da entidade exploradora de atividade econômica é alcançada sempre que, observada a tríplice dimensão do desenvolvimento (ambiental, econômico e social), a entidade estatal dê o adequado cumprimento às finalidades que ensejaram a sua criação: a obtenção de recursos econômicos para o Estado.
Trata-se, em verdade, da realização do interesse público que, aliás, é inseparável de toda e qualquer atividade do Estado, mesmo quando ele desenvolve atividades econômicas. Tanto assim é que a intervenção estatal no domínio econômico, área de titularidade do setor privado, somente é realizada quando, por determinação constitucional, estiverem presentes os imperativos de segurança nacional e relevante interesse coletivo, segundo o artigo 173 da Constituição.
A intervenção do Executivo central não pode ser um entrave à atuação do Estado no domínio econômico. Ela não pode comprometer os objetivos e as funções essenciais da estatal que tem como finalidade a exploração de uma atividade econômica e, assim, conseguir atuar no mercado em regime de competição. A autonomia de gestão da estatal é fundamental para que a entidade possa seguir como um importante mecanismo de atuação do Estado na economia e, assim, assegurar cumprimento ao interesse público que ensejou a sua criação.
Ana Cláudia Finger, advogada e mestre em Direito do Estado, é professora da Escola de Direito e Ciências Sociais da Universidade Positivo.
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