Falar em pedágios no Paraná é tratar de um tema espinhoso. O nosso programa gerou diversas discussões nesses mais de 20 anos de vigência. Contudo, essa página está para ser virada. O prazo dos atuais contratos acaba em 2021. Logo, nossos olhos devem olhar mais pra frente do que para trás.
Hoje é mais importante perguntar como serão os novos contratos do que lamentar as decisões antigas. Neste contexto vale perguntar: como têm sido celebrados os contratos de concessão hoje? O modelo de hoje é diferente do anterior em que? Essas questões pautarão a relação entre usuários e concessionárias nos próximos anos, inaugurando um novo ciclo.
O primeiro ponto a ser destacado é que o modelo provavelmente será licitado e gerido pelo Governo Federal, por meio da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Segundo as notícias que se têm, o Governo Federal está firme no intuito de não renovar a delegação da gestão de sua rodovias para o estado. Se isso se confirmar, teremos no estado um programa federal, concebido e implementado diretamente de Brasília.
Confirmada a hipótese, a protagonista do novo modelo será a ANTT, agência reguladora que gere as concessões federais. Portanto, quem quiser entender o futuro modelo deve olhar para as licitações promovidas por ela. A última delas foi realizada em novembro de 2018, que concedeu a Rodovia de Integração do Sul – RIS. É esse modelo que deve balizar a concessão das rodovias paranaenses.
O modelo atual tenta equilibrar as necessidades de se criar uma equação justa
E esse modelo é muito diferente do utilizado no início da década de 1990. O modelo de hoje é resultado de mais de 20 anos de evolução. Diversas soluções usadas no passado foram abandonadas em detrimento de novas técnicas. E isso impacta na vida do usuário. Em linhas gerais, os contratos novos são mais justos na divisão dos encargos com a sociedade, pois eles se adaptam às mudanças, exigindo partilha dos benefícios. Os contratos antigos encaravam uma opção de tudo ou nada. Os de hoje preveem critérios de adaptação às mudanças.
Os contratos antigos, não só os daqui, incorporavam as premissas das primeiras desestatizações. Eles foram pensadas para um Brasil muito diferente do que temos hoje. A marca do modelo era transferir para o privado a maior parte possível dos riscos. E nisso se transferiu integralmente o risco de financiamento para o privado. Só que risco é aquela coisa: pode ser bom ou ruim. Com a melhora dos índices econômicos, criou-se a percepção de que os particulares foram beneficiados por terem tomados tais riscos. Isso levou a questionamentos acerca da rentabilidade dos referidos projetos num ambiente de estabilidade econômica.
Os contratos novos têm um fator de adaptação interessante. Por meio de procedimentos de revisão periódica, a eficiência na captação é compartilhado com o usuário. Assim, se a situação econômica se alterar, isso será refletido no contrato. Para o bem e para o mal. E não só isso, a filosofia dos contratos é partilhar eficiência. Como não há concorrência nesse ambiente, os contratos impõe critérios de transferência de eficiência, simulando um ambiente concorrencial.
Outro ponto que foi objeto de modificação diz respeito à modificação das obras previstas. A inclusão (e modificação) de obras é algo natural em contatos de concessão. Conceder um serviço é conceder algo dinâmico. As exigências mudam no tempo e o contrato precisa retratar isso. Contudo, no passado, a inclusão de obras era feita usando as regras do contrato originário. Hoje, a inclusão de novas obras é vista com mais critérios. Por um lado, elas exigem tratamento individualizado, cria-se para ela um fluxo de caixa marginal. Nele haverá o tratamento individualizado da obra, considerando aquele momento. Por outro, a inclusão de obras não é livre, devendo ser discutida em momentos chave. Isso blinda os contratos da intervenção política e da demanda pela inclusão de obras que não têm imediata relação com a qualidade dos serviços.
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Outro ponto interessante, nos contratos atuais, usa-se o chamado “gatilho de tráfego”. Esse gatilho dispara a necessidade de certas obras. Assim, quando se atinge um determinado volume de veículos, surge a necessidade de realizar a obra. Isso traz benefícios, pois a obra só será feita quando houver justificativa para ela. Isso evita intervenções ociosas, melhorando a eficiência do contrato.
Enfim, o modelo atual é bastante diferente. Ele é o resultado do que aprendemos, de bom e ruim, desde as primeiras concessões de rodovias.
Como se percebe, o modelo atual tenta equilibrar as necessidades de se criar uma equação justa no que se refere à transferência de ativos públicos para a exploração privada. Por um lado, o particular deve ser remunerado pelos investimentos que faz e pelo risco que assume. É a regra em qualquer economia de mercado. Por outro, as modificações que impactam os contratos precisam ser capazes de ser contempladas de um modo equilibrado.
Em suma: o novo modelo se pauta pela capacidade de o contrato se adaptar às circunstâncias do presente, compartilhando riscos e ganhos entre usuários e concessionárias de modo mais justo. Claro, os contratos sempre podem ser questionados. E sempre há aqueles que o farão, acreditando no mito de um Estado mágico que dá tudo, para todos, de graça. O ponto é que os contratos são expectativas sobre o futuro. O futuro é incerto. Logo, os contratos servem muito mais para nivelar expectativas e regular procedimentos de mudança, do que para definir de fio a pavio as obrigações dos usuários. Logo, mais importante do que tentar microgerenciar a vida do contrato é necessário colocar o foco no que é fundamental: preservar o contrato como sendo um instrumento de maximização do bem estar dos usuários.
Bernardo Strobel Guimarães, advogado e professor da PUCPR, é mestre e doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo.