Atualmente discute-se o regime a ser adotado pelo Brasil para a exploração do petróleo do pré-sal, se o de partilha ou o de concessão. Mas qual é o mais vantajoso para o país? Qual deles assegura maior soberania ao Estado? Qual das modalidades assegura maior vantagem estratégica de planejamento? A resposta a estas questões passa pela análise da história da exploração petrolífera brasileira, pela definição do que é o “petróleo do pré-sal” e pela análise dos regimes de extração adotados por outros países produtores de petróleo.
Apesar de suas imensas reservas, o Brasil tardou a explorar as jazidas petrolíferas de seu território. Ao contrário de outros países, cuja exploração e produção começaram nas últimas décadas do século 19, apenas a partir da década de 30 do século 20 é que o Brasil passa a explorar reservas de óleo, mediante concessão de exploração a empresas estrangeiras, modelo que vigorou até 1953, com a criação da Petrobras. A partir daí, a exploração e a produção de petróleo passaram a ser monopólio da estatal, além de seu refino e distribuição. Apenas em 1995, com a Emenda Constitucional 09/95, é que o monopólio de exploração e produção foi quebrado, permitindo-se que petrolíferas internacionais passassem a explorar campos petrolíferos, sob o regime de concessão. Na verdade, o petróleo brasileiro continua sendo monopólio estatal: a emenda constitucional apenas permitiu que outras empresas, além da Petrobras, explorassem e produzissem petróleo no país, mediante outorga da União.
Com a atualização de tecnologias de prospecção e exploração em grandes profundidades, e com a descoberta de indícios de existência de petróleo na camada do pré-sal brasileira, passou-se a discutir a viabilidade de sua exploração comercial. Tecnicamente, “pré-sal” significa o subsolo existente abaixo da camada de sal dos oceanos, acerca de 6 ou 7 quilômetros de profundidade. Para fins de exploração petrolífera, o pré-sal brasileiro é uma faixa que se estende na plataforma continental, do Espírito Santo a Santa Catarina, com estimados 122 mil km², com uma lâmina de água de até 2 km e com petróleo a partir de 6 km de profundidade. Dada sua profundidade, tanto a exploração quanto a produção de petróleo são de alto custo e risco, o que impacta diretamente no modelo a ser adotado para a extração do óleo.
As modalidades de exploração e produção existentes são a concessão, a partilha, a prestação de serviços e o acordo de participação, das quais as duas primeiras são as mais difundidas. Na concessão, a empresa ou consórcio participa de uma concorrência para exploração de determinado campo petrolífero, mediante o pagamento de compensação financeira ao Estado, na forma de tributos e royalties, por exemplo. Os riscos de exploração (constatação da existência, quantidade e qualidade do óleo) e de produção (extração, refino e comercialização) cabem exclusivamente à petrolífera, que passa a ser a proprietária do óleo extraído. Todo o risco do negócio fica ao encargo da empresa, ou seja, caso não seja prospectado petróleo ou sua extração não seja economicamente viável, é ela quem arca com o prejuízo. Considerando que a exploração e produção do petróleo pode ter impactos diretos na economia, indústria e no desenvolvimento do país, o regime de concessão exige uma regulação legal do mercado, de modo a evitar distorções e assegurar o fornecimento interno de combustíveis e gás.
No regime de partilha, o Estado permanece dono do óleo, que será explorado e produzido pela iniciativa privada, cabendo à empresa repassar a parte que cabe ao Estado em espécie ou em pecúnia, conforme definido em contrato. Mas o risco da atividade e os eventuais percalços na extração são compartilhados em maior ou menor grau com o Estado. Como neste modelo o Estado participa diretamente da exploração e produção, a regulação do mercado não precisa ser tão abrangente quanto a necessária no regime de concessão, podendo o poder público influir diretamente na produção, distribuição e comercialização do óleo e gás extraídos. Por essa razão, é um modelo indicado para países que não tenham boa regulamentação neste setor, o que não é o caso brasileiro.
No mundo, mais da metade da produção de petróleo é realizada mediante concessão, sendo este modelo o preferido dos países integrantes da OCDE, como Estados Unidos, Canadá e Noruega, reconhecidamente países desenvolvidos, democráticos e de economia pujante, enquanto a partilha é praticada em larga escala por países como Angola, Nigéria, Irã, Indonésia, Egito, Líbia e Rússia, não necessariamente reconhecidos pela estabilidade de suas instituições ou pelo seu respeito à democracia.
Apenas levado em conta o perfil dos países que adotam um ou outro modelo de exploração e produção, já se tem qual é a modalidade mais benéfica para a sociedade, que definitivamente é a de concessão. Neste regime, tem-se todo o risco da atividade transferido para a iniciativa privada, que retribuirá ao Estado com o pagamento das compensações ajustadas no contrato de concessão. E estas compensações não são pequenas, ao contrário do que pode crer o senso comum: na década passada, os EUA auferiram 67% da receita líquida do setor petrolífero, enquanto que no Canadá, que adota modelo similar e é detentor da terceira maior reserva petrolífera do mundo, atrás apenas da Venezuela e da Arábia Saudita, esse porcentual é de 61%.
Já os defensores da modalidade de partilha alegam que ela permite ao país manter maior controle sobre o mercado, de um modo geral, conduzindo a produção, estocagem e venda do petróleo e, portanto, faz parte de uma estratégia geopolítica de proteção contra crises no mercado mundial. Contudo, no século 21 este discurso geopolítico sessentista encontra-se ultrapassado, diante dos exemplos que grassam, como a crise pela qual passa a Venezuela, detentora das maiores jazidas petrolíferas mundiais, ou a endêmica corrupção a que o mercado petrolífero está sujeito nos países africanos. Mesmo o propalado destino social a ser dado a parte dos recursos obtidos pela produção de petróleo sob o regime de partilha, tal qual prevê a Lei 12.351/2010, não é justificativa para adoção desta modalidade, uma vez que a mesma destinação social é possível no modelo de concessão.
Em verdade, a existência de jazidas petrolíferas – sejam elas de fácil extração ou aquelas localizadas no pré-sal – não é por si só uma riqueza. Esta só se faz presente depois que o óleo é prospectado, extraído, refinado e comercializado, gerando empregos, desenvolvendo tecnologias e toda uma gama de produção e serviços relacionados com o mercado petrolífero. E, nesse cenário, a modalidade de concessão tem se demonstrado a melhor opção para a extração do petróleo.
Sandro Rafael Bonatto é advogado especialista em Direito Societário, Direito e Negócios Internacionais.