A reforma da Previdência (PEC 06/2019) foi apresentada na Câmara dos Deputados pelo presidente Jair Bolsonaro, no dia 20 de fevereiro de 2019, como proposta do Ministério da Economia, em busca do ajuste fiscal, para evitar o colapso das contas públicas. Sete governadores decretaram estado de calamidade financeira. A má gestão dos últimos governos resultou na falta de investimentos públicos e a queda do emprego formal (ligeiramente recuperado no começo deste ano), por isso as altas taxas de juros fizeram crescer a dívida pública interna do País, daí a reforma da Previdência ser também uma exigência do mercado financeiro, que depende desse ajuste para evitar perdas do capital especulativo e debelar o déficit fiscal crescente para não soçobrar a União, estados e municípios. Em meio ao debate, é preciso propor melhorias em alguns pontos para que a reforma não esteja somente obcecada por superávit, a um custo social inaceitável para um país com as dimensões continentais como o Brasil, com renda per capita baixa e grandes diferenças regionais.
O fato é que no debate sobre a crise previdenciária, muitas vezes, as soluções apresentadas são prioritariamente economicistas, sem levar em conta as suas causas e a dimensão humana do que está em jogo, e, portanto, do que realmente precisa ser feito para que seja possível garantir a velhice digna, como também o trabalho digno, sem que a dignidade requerida seja garantida apenas pelo Estado ou também comprometida pelos excessos do mercado.
A crise previdenciária é consequência de duas outras crises, mais graves: a crise da família e a crise do trabalho (também chamada crise do Welfare State). E mais ainda: a crise do sentido e “dos fundamentos da vida humana” (KUJAWSKI, G. de M., A Crise do Século XX). É a família “que sustenta, em cada geração, a contribuição do trabalho ao desenvolvimento e ao progresso” (GARCIA, J. L. G., Família e princípio de subsidiariedade). A crise da família está no contexto de “conjura contra a vida”, de fratura e desmonte da instituição familiar, por forças econômicas políticas e culturais, que agem sistematicamente desde o final da Segunda Guerra Mundial, com uma agenda de reengenharia social, de controle populacional e do comportamento humano, e pressupostos ideológicos que atentam contra a lei natural e a ordem moral objetiva. Como resultado disso, tivemos a crescente queda de fecundidade e a atomização da sociedade, cujos vínculos familiares foram perdendo solidez.
Quanto mais reduzida e desestruturada a família, mais atomizada a sociedade
Contracepção, esterilização e aborto fazem parte da estratégia de redução demográfica. Em dezembro de 2018, a taxa de fecundidade do Brasil chegou a 1,7, nível inferior ao de reposição populacional, que é de 2,2. Com isso, a tendência é chegar, em duas décadas, ao crescimento negativo, com a inversão populacional e as terríveis consequências decorrentes disso: aumento da pobreza e da violência. Aí sim o problema assumiria uma proporção de enorme desestabilização social, pois a principal riqueza de uma sociedade é o capital humano. Por isso que quanto mais reduzida e desestruturada a família, mais atomizada a sociedade, com menos chances de crescimento econômico e produtividade.
Sabe-se que quanto maior a queda da natalidade, maior o envelhecimento. A crise econômica da Europa no começo desse século, por exemplo, deve-se muito ao seu inverno demográfico, com seu sistema previdenciário deficitário, seu déficit fiscal, etc. Com menos nascimentos (ou nascimentos em situações de desestrutura familiar), pergunta-se: como ficará o sistema previdenciário, com uma população cada vez mais reduzida, com mais idosos do que jovens, com mais custo sanitário, elevando ainda mais o custo da seguridade social? A diferença é que os países de alta renda per capita (o que não é o caso do Brasil, de grandes diferenças regionais) suportam mais tempo a crise econômica decorrente da queda da fecundidade, mas no nosso caso, se a tendência se mantiver no mesmo ritmo, a inversão populacional agravará as situações de pobreza em nosso País, comprometendo assim o nosso capital humano, pois é óbvio que os mais fragilizados da sociedade não terão capacidade de poupança e ficarão vulneráveis, sem meios adequados que permitam assim a velhice digna. E diante de uma velhice sem amparo, a exemplo do que já acontece na Europa, buscarão aqui também legalizar a eutanásia, como falsa solução.
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A proposta de reforma da Previdência é complexa e abrangente. Mas quero me deter aqui num aspecto que considero mais relevante.
Leia também: Uma reforma da Previdência abrangente e necessária (editorial de 20 de fevereiro de 2019)
Pela primeira vez, desde 1940, quando foi instituído o sistema de Previdência Social no Brasil, propõe-se a substituição do regime de repartição para o de capitalização individual, como expressa o art. 201-A: “Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal instituirá novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitida capitalização nocional, vedada qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo". Este talvez seja o ponto mais controverso e mais impactante da reforma e que requer cuidadosa reflexão e melhoramento na proposta.
O desmonte da previdência pública, que começou com a Desvinculação das Receitas da União (DRU) e também com a crescente dívida de grandes empresas, compromete o modelo de “pacto social” decidido pelos constituintes de 1988, que quiseram dar robustez não apenas à previdência, mas também à seguridade social do qual ela faz parte. Se o regime de repartição como está constituído tem falhas e não dá conta de suprir as demandas existentes, há, no entanto o importante princípio constitucional da solidariedade, que o sistema de capitalização individual erradica, por isso o desafio está em aproveitar o que pode ser aprimorado nos dois sistemas (o de repartição e o de capitalização). Como destaca o economista Pedro Erik Arruda Carneiro: “A análise do sucesso do regime previdenciário não pode ser feita observando simplesmente a solidez financeira, se a gestão possui superávit. Há muitas outras questões relacionadas à própria gestão, além é claro de muitas questões sociais. Além disso, a questão da solidez financeira do regime previdenciário pode afrontar facilmente os princípios de solidariedade e de caridade, em prejuízo da família e também, em termos pessoais, em prejuízo tanto do jovem que contribui, como do idoso que recebe a aposentadoria em período que precisa de maior amparo” (em correspondência com o autor, sobre o tema). Aí está, pois, o ponto que deve merecer a maior atenção, no conjunto das propostas apresentadas.
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O sistema de capitalização individual nos leva a refletir, com realismo, sobre a capacidade de poupança e consumo, num país de baixa renda per capita e diferenças regionais de renda real e produtividade, sem uma cultura de educação financeira. Mesmo em outros países, e ainda em épocas e contextos diferentes do nosso, os especialistas em economia concordam que “os grupos de renda mais elevada poupam uma proporção maior de suas rendas” e que “uma distribuição mais desigual da renda pode reduzir a proporção média da poupança, em vez de aumentá-la”. Isso quer dizer que para aumentar a capacidade de poupança e consumo é preciso elevar a renda per capita e a produtividade, para além do assistencialismo, e com incentivo concreto ao empreendedorismo. O Brasil é um país pujante de possibilidades, de talentos, cuja exuberância não pode ser tolhida por uma abusiva carga tributária e um sistema político cujo federalismo na prática não funciona e requer uma maior descentralização para que municípios tenham mais autonomia para prover recursos e investimentos especialmente na oferta de trabalho.
As melhores oportunidades de mobilidade social numa sociedade democrática são garantidas por meio da educação
A realidade comprova que as melhores oportunidades de mobilidade social numa sociedade democrática são garantidas por meio da educação, daí ainda hoje os melhores postos na administração pública e privada exigirem qualificações técnicas e acadêmicas, o que nem todos conseguem objetivamente alcançar, com as mesmas condições de oportunidades, salvo as exceções que fazem história, mas que continuam exceções e não a regra. Na prática, nem todo self made man sai vitorioso, como querem os liberais, pois em muitas circunstâncias, prevalece na arena do mercado a perversa lógica do darwinismo social. Muitas vezes, nem sempre o esforço pessoal é premiado, numa sociedade de alta e desigual condições de competitividade.
Em meio às intempéries e desafios cotidianos, não compete ao Estado fazer mais do que convém, pois a experiência histórica do comunismo, do socialismo e outros regimes totalitários são condenados pelos abusos cometidos pelo Estado contra a pessoa humana. Mas é preciso haver também restrições aos abusos do liberalismo. E a capitalização individual é um desses abusos liberais, que emerge na atual reforma da Previdência, comprometendo o bem e a irredutibilidade da pessoa humana. Como coibir o abuso e chegar a uma proposta que torne a reforma capaz de garantir efetivo ganho econômico e humano, respeitando as liberdades individuais, com responsabilidade, solidariedade e valorização da boa iniciativa?
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A proposta do Ministério da Economia é fazer com o que o sistema de repartição seja substituído gradualmente pelo sistema de capitalização, cuja transição será onerosa, por causa do déficit transicional. “Se hoje o governo decide mudar de sistema, ele deixa de arrecadar para fazer transferências. Passa a colocar o dinheiro nas contas individuais. Mas há uma geração que contribuiu no sistema antigo e que ainda precisa receber sua aposentadoria. E o governo tem de arcar com esses benefícios, mas não conta mais com a arrecadação vinda da taxação sobre os trabalhadores”. Nos Estados Unidos, por exemplo, não houve essa substituição, mas a manutenção dos dois sistemas. Mas “financeiramente, os planos de benefício definido dos Estados Unidos tem, a longo prazo, um desempenho melhor do que os planos de contribuição definida”. É possível manter os aspectos positivos dos dois sistemas (o de repartição e o de capitalização), como já ocorre em alguns países de renda per capita alta, não deixando tudo para o Estado, nem tudo para o mercado. Nesse sentido, uma melhor solução seria substituir (ou dar uma opção a mais) a capitalização individual pela capitalização familiar, mas complementar ao de repartição, para “assegurar um equilíbrio entre entradas e despesas sociais no balanço público” (RAGA, J., Novo Modelo de "Welfare State").
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O fato é que – como explica Martine Bular – a capitalização individual sempre foi “apresentada como a solução miraculosa que deveria aportar segurança e prosperidade aos aposentados, diante de um sistema público de previdência em situação terminal, esmagado pelo choque demográfico. O balanço é inapelável.” E destaca que “nos fundos com contribuição definida, poupador depende da empresa não quebrar. Nos fundos cotizados, ele depende das ações e das taxas de juros no momento da saída”, Por isso as “futuras aposentadorias desabam ao mesmo tempo que os mercados financeiros”. Foi o que aconteceu, por exemplo, com os trabalhadores da Enron e da WorldCom, que “perderam mais do que dois bilhões de dólares combinados em poupanças de aposentadoria”. A falência de fundos de pensão comprovam a vulnerabilidade de um sistema quando está sob controle apenas do mercado financeiro: “Sozinhos, os planos de poupanças de contribuição definida proporcionam o potencial para um rendimento de aposentadoria maior, mas não podem oferecer seguridade”. Há apenas “potencial”, mas na prática, “os saldos da maioria dos planos de contribuição definida são, na verdade, bastante baixos e proporcionam pouca esperança no financiamento de uma aposentadoria decente”. E aqui sabemos a distinção: benefício definido quer dizer renda vitalícia; contribuição definida quer dizer renda não vitalícia.
O fato é que “os planos de contribuição definida portam sérios riscos além das diminuições em potencial do rendimento da aposentadoria. Os empregadores podem e cortam suas contribuições quando a situação econômica fica ruim; os trabalhadores, com freqüência, retiram dinheiro dessas contas e não o utilizam para a aposentadoria; e a maioria das distribuições da quantia total não são reinvestidas nas contas de aposentadoria, principalmente pelos jovens (quem mais se beneficiaria com o investimento a longo prazo) e pelos trabalhadores mal-remunerados e com menos posses em geral (que, mais provavelmente, podem precisar de apoio financeiro extra ao se aposentar). Cada vez mais processos judiciais são movidos contra empresas devido à forma como administram seus planos de contribuição definida”. E mais: “ao passar dos planos de benefício definido para os de contribuição definida, os empregadores se livram dos custos, mas eles fazem isso transferindo o risco e os custos para os trabalhadores”.
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O aspecto mais grave da PEC O6/2019 está contido no art. 201A, quando diz: “instituirá novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir”. A experiência de outros países mostra que o regime de capitalização quando coexiste com o de repartição (a exemplo dos Estados Unidos, que preza pela previdência pública até hoje, pois “39,2% dos americanos idosos teriam renda abaixo da linha oficial da pobreza” se não contassem com os benefícios da previdência social), pode trazer algum ganho se a modalidade de contribuição definida for complementar ao regime de benefício definido, “como muitos fazem, para oferecer um rendimento maior na aposentadoria. Entretanto, do ponto de vista do sistema de aposentadoria, as poupanças pessoais são qualitativamente diferentes da Seguridade Social e dos planos de benefício definido. As poupanças não possuem a garantia e a previsibilidade desses outros componentes do sistema de aposentadoria. Os poupadores podem, facilmente, durar mais que suas economias ou começar a acessá-los muito antes de sua aposentadoria. Para piorar, poupar o suficiente para uma aposentadoria decente é difícil para muitos trabalhadores”. E ainda: “A mudança dos tradicionais planos de benefício definido para planos híbridos tem piorado os pagamentos de benefícios para alguns trabalhadores e diminuído a prevalência de alguns deles, como a aposentadoria prematura subsidiada. Assim, defender o sistema de aposentadoria requer não apenas a promoção dos planos de benefício definido como uma questão geral, mas também a promoção e a defesa de planos bem elaborados”. E mais: “Da mesma forma, ao mesmo tempo em que ressalta os problemas sérios dos planos de contribuição definida, reconhece que tais planos, se usados de forma apropriada, podem desempenhar um importante papel no preparo dos trabalhadores para a aposentadoria”.
A capitalização individual como apresentada, no atual contexto, não leva em conta os muitos fragilizados da sociedade
O texto do art. 201-A é explícito nas características do regime de capitalização proposto: “contribuição definida (sabe-se o quanto é recolhido, mas não se delimita o benefício a receber, que dependerá do saldo constante da reserva individual); conta vinculada para cada trabalhador (isto é, capitalização individual, sem qualquer perspectiva de solidariedade); proibição da utilização desses recursos pelo Governo” (JÚNIOR, M. A. S.). O sistema nocional (de contas virtuais) como prevê o art. 201A, “apresenta o risco de mascarar o passivo atual e deixar as novas gerações com benefícios insuficientes” (SANTOS. J). Além disso, cabe ressaltar que os dados da realidade mostram que os mais pobres da sociedade são os que mais dificuldades encontram por um emprego regular, sobrevivendo, como podem, no mercado informal, e mais ainda, honestamente, são solapados muitas vezes por quem tem mais meios, mais influência, mais oportunidades. Com recursos parcos e baixos salários, muitos não dão conta de fazer poupança, pois as demandas de varejo assolam, com as exigências diárias. Por isso, a capitalização teria um melhor efeito se realmente fosse definido um corte de renda para que o segurado possa optar pela capitalização.
A própria equipe do governo chegou a pensar nesse corte de renda, em R$ 4.055,82, para daqui há dez anos. E prevê ainda uma redução desse corte para R$ 3.284,27, em 2040. Daí que é óbvio que o modelo de capitalização individual é para a classe média alta, o que sacrificaria a maior parte da população brasileira, e mesmo a classe média que empobreceu nos últimos anos, – como lembra Ana Maria Bonomi Barufi “desde meados de 2014, 2,6 milhões de indivíduos deixaram as Classes A e B e 3,7 milhões de indivíduos deixaram a Classe C, e a contrapartida disso foi um aumento das Classes D e E em 6,5 milhões de indivíduos”. É óbvio que esse contingente, com a piora no mercado de trabalho, não conseguiria atender as exigências de poupança da capitalização individual e ficariam socialmente mais vulneráveis. E por conta disso, é evidente que, nessas condições, se o regime de repartição for substituído, dessa forma, como prevê o art. 201A, para a capitalização individual, não haverá caixa para suprir a aposentadoria decente e digna. Nesse sentido, “governos e outras agências deveriam favorecer, com valor supremo, a proteção e a promoção da vida familiar: algo que certamente exige a segurança econômica dos indivíduos, mas que não se pode reduzir à segurança econômica individual” (RAMSAY, H., Família e Filosofia).
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Por isso propomos uma emenda ao art. 201A da PEC 06/2019, para que a capitalização seja complementar (e não substituta), que seja familiar e não individual. A capitalização familiar seria uma contribuição inédita ao modelo previdenciário brasileiro, nos moldes de plano de previdência fechada, cujos fundos instituídos e ativos seriam geridos não por bancos ou operadores do mercado financeiro (como na capitalização individual) nem pelo Governo (como no modelo de repartição), mas por associações de família, legalmente constituídas, e fiscalizadas pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc).
O próprio art. 201A diz que o sistema de capitalização será instituído através de lei complementar, ocasião em que será possível explicitar a legislação específica para a capitalização familiar, como forma de viabilizar a salvaguarda da instituição familiar, que requer cuidado e proteção para que haja condições concretas para o cumprimento de sua finalidade social, pois o sistema de capitalização individual, como está apresentado no referido artigo da PEC 06/2019, vulnerabiliza ainda mais a família, que é suporte da pessoa humana, pois, como diz S. João Paulo II, na Exortação Apostólica Familiaris Consortio: “as famílias devem com prioridade diligenciar para que as leis e as instituições do Estado não só não ofendam, mas sustentem e defendam positivamente os seus direitos e deveres” e que “a sociedade não abandone o seu dever fundamental de respeitar e de promover a família”.
É óbvio que a capitalização individual como apresentada, no atual contexto, não leva em conta os muitos fragilizados da sociedade. “Infelizmente há no mundo muitíssimas pessoas que não podem referir-se de modo algum ao que poderia definir-se em sentido próprio uma família. Grandes setores da humanidade vivem em condições de enorme pobreza, em que a promiscuidade, a carência de habitações, a irregularidade e instabilidade das relações, a falta extrema de cultura não permitem praticamente poder falar de verdadeira família. Há outras pessoas que, por motivos diversos, ficaram sós no mundo”. Esses e muito mais precisam da proteção da família (que seja fortalecida por associações) para que não seja erradicada da sociedade o princípio constitucional da solidariedade. Nesse sentido, legislação e vida poderão estar conjugados para uma reforma previdenciária que promova efetivamente vida e família.
Hermes Rodrigues Nery é coordenador do Movimento Legislação e Vida, especialista em Bioética (PUC-RJ).
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