A literatura sobre políticas públicas fala de uma categoria especial de servidores públicos, chamados de “burocratas de nível de rua” (street level bureacracy), que são os policiais, professores, médicos, assistentes sociais, fiscais e demais profissionais que atuam diretamente em contato com a população, na ponta da implementação, com autonomia que os faz adaptar os objetivos das políticas às suas capacidades, interpretando regras e ajustando realidades com certo grau de inovação, e livres de uma supervisão mais amiúde, fortalecendo inclusive a participação e a legitimidade na gestão local.
Por terem autonomia – vale ressaltar, essencial na implementação das políticas, mormente as sociais –, estes agentes também têm a possibilidade de conceder vantagens indevidas, muitas vezes pouco rastreáveis, como no caso de multas não aplicadas por infrações de trânsito ou a concessão de benefícios ou licenças para pessoas inelegíveis, e a literatura nos mostra que algumas dessas situações podem ser motivadas por vantagens financeiras indevidas – a conhecida propina, uma das facetas da corrupção.
Mas, dada a necessidade de autonomia desses agentes, em um país de dimensões continentais, em ações cujo monitoramento pode se tornar oneroso, às vezes proibitivo, como inibir essa prática que, além de ser ilegal e afrontar a moral, quebra as regras do convívio social e afeta a sustentabilidade e a eficiência das políticas públicas? Trataremos aqui alguns caminhos.
Como a propina ocorre na interação com o cidadão, a participação deste é essencial para a materialização do ato
A primeira linha de ação que se pensa são atividades de investigação, na linha da polícia e do Ministério Público, com ações como a infiltração de servidores para desbaratar essas ações, mapeamento de bens incompatíveis com a renda e outras ideias que surgiram mais recentemente, como o reportante (whistleblower) que traz informações às autoridades, às vezes sendo premiado; ou o controverso instituto do “teste de integridade”, que ganhou destaque na discussão das chamadas Dez Medidas Contra a Corrupção.
Como toda abordagem, essas têm também seus riscos de enviesamento por conta dos interesses dos agentes envolvidos, além de um custo que pode não se justificar em práticas de menor calibre. Mas pode-se dizer que algumas destas ações, respeitadas as peculiaridades jurídicas nacionais, têm um caráter pedagógico e o potencial de efetividade em situações sistêmicas e de maior porte, em especial quando o poder decisório do burocrata de nível de rua envolve somas vultosas.
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Como a propina ocorre na interação com o cidadão, a participação deste é essencial para a materialização do ato. Nesse sentido, a sensibilização por meio de campanhas de comunicação social, na linha da chamada advocacy, pode romper esse ciclo cultural de locais e categorias, focando não somente em aspectos morais, mas ressaltando a interdependência desse cidadão com as políticas públicas, indicando, por exemplo, que a propina pela infração por alta velocidade gera uma cultura que aumenta a mortalidade de todos nas estradas, inclusive a dele e de seus parentes.
Certas situações de corrupção enraizada, com a regra estabelecida de cobrança de propina, por vezes, terminam por quase forçar o cidadão a integrar determinados contextos, sob pena de ser alijado da política pública e ter prejuízos enormes, às vezes da sua própria vida, em um cenário no qual a sensibilização para repudiar a propina soa inócua, dado o grau de aprofundamento dessa cultura.
Por fim, a gestão precisa se revestir de controles para mitigar os riscos da propina na ponta. E isso se faz por medidas simples, que podem ser inseridas na cultura dos órgãos públicos que implementam essas políticas públicas, devendo ser objeto de cobrança pelos cidadãos organizados e pelos responsáveis pela auditoria governamental que essas medidas estejam presentes em normas e na prática da administração pública.
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Trata-se de ações no sentido de revezar periodicamente os agentes que atuam em relação a determinado público, a existência de canais independentes de denúncia, vedação da atuação de agentes sozinhos, transparência dos resultados individualizados por agentes, divulgação clara das normas da política e dos direitos dos beneficiários, capacitação e utilização de servidores efetivos, submetidos a um código de conduta rígido e submetidos a uma forte estrutura correicional.
A combinação de ações investigativas, de sensibilização e de controles estruturais, amparadas nas melhores práticas, fortalece o arranjo das políticas públicas que demandam a ação de agentes especializados com certo grau de autonomia junto à população, contribuindo, de forma estratégica e pouco onerosa, para a efetividade dessas políticas, fugindo da solução sedutora de encher esses agentes apenas de regras descritivas, convivendo com essa autonomia que robustece a política e que deve ter seus resultados premiados, mas que necessita de uma accountability específica que dê conta dos riscos, como o da propina, que é uma das portas da baixa efetividade.
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