Um ato político, e não administrativo

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No dia 21 de abril, o presidente da República, Jair Bolsonaro, editou, com fundamento no artigo 84, XII da Constituição e no artigo 734 do Código de Processo Penal, um decreto para conceder a graça constitucional (também chamada de indulto individual) ao deputado federal Daniel Lucio da Silveira, que restou condenado pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da Ação Penal 1.044 a um pena de oito anos e nove meses de prisão pela prática dos crimes tipificados nos 18, 23, IV da revogada Lei de Crimes contra a Segurança Nacional e no artigo 344 do Código Penal.

De imediato, a concessão da graça provocou um intenso debate entre os atores políticos, na sociedade civil, na imprensa e, é claro no mundo jurídico. Como reação ao decreto presidencial, os partidos Rede Sustentabilidade, PDT e Cidadania ingressaram com uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), na qual o PT pediu o ingresso como amicus curie, que restou tombada sob o número 964 e foi sorteada para a relatoria da ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal.

Dentre os questionamentos feitos à constitucionalidade do decreto presidencial, destacam-se os seguintes: o ato infralegal teria violado os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, e teria ainda incorrido em desvio de finalidade.

Os princípios da impessoalidade e da moralidade estão expressamente previstos no artigo 37 da Constituição, ao passo que o desvio de finalidade é definido na alínea “e” do parágrafo único do artigo 2º da Lei da Ação Popular. Perceba-se, portanto, que o decreto fundamentado no artigo 84, XII da Constituição e no artigo 734 do CPP está sendo claramente equiparado aos decretos editados com base no artigo 84, IV da Constituição e, sendo assim, a concessão de graça ao deputado Daniel Silveira seria um ato administrativo sujeito aos princípios da administração pública.

Mas cabe perguntar: tal equiparação faz sentido? Entendemos que não.

O decreto do dia 21 que concedeu indulto individual ao deputado Daniel Silveira até pode ser um ato administrativo num sentido formal, vez que, de fato, é um decreto e, portanto, um ato infralegal expedido pelo chefe do Executivo. Todavia, sob o aspecto material, o aludido decreto é um ato político, e não um ato administrativo.

Celso Antônio Bandeira de Mello – que, ao lado de Hely Lopes Meirelles, ocupa o panteão dos maiores administrativistas do país –, em sua obra Curso de Direito Administrativo, expressamente enumera o indulto (e aqui lembremos que a graça é um indulto individual) como um ato político e, como tal, é praticado, nas palavras do mencionado autor, “de modo amplamente discricionário”.

Muito embora seja perfeitamente possível o controle judicial do indulto individual concedido ao deputado Daniel Silveira – até pelo que dispõe o artigo 5º, XXXV, da Constituição –, a análise de tal ato político há de levar em consideração que ele é praticado livremente dentro de uma demarcação constitucional que: 1. confere ao Poder Executivo total e absoluta liberdade para atuar com discricionariedade absoluta e 2. na qual nenhum dos demais poderes pode contestá-lo.

Faz sentido equiparar o decreto de Bolsonaro a um ato administrativo sujeito aos princípios da administração pública?

E o raciocínio elaborado acima encontra albergue em entendimentos do STF sobre indultos coletivos, como por exemplo o que restou decidido na ADI 5.874/DF, onde se consignou a “possibilidade de o Poder Judiciário analisar somente a constitucionalidade da concessão da clementia principis, e não o mérito, que deve ser entendido como juízo de conveniência e oportunidade do presidente da República”.

Neste particular, nos parece que é perfeitamente legítimo que se questione a constitucionalidade do decreto que concedeu a graça ao deputado Daniel Silveira. Só não nos parece correto que este questionamento do ato político em questão se dê sob o filtro utilizado para aferir a higidez de atos administrativos, como por exemplo a obediência aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Aldem Johnston Barbosa Araújo é advogado especialista em Direito Público.