Havia uma grande expectativa por parte do governo federal com o megaleilão do pré-sal realizado no dia 6 de novembro. No entanto, as projeções de que o leilão arrecadaria R$ 106 bilhões foram frustradas, assim como a previsão de participação internacional. Das mais de 13 empresas estrangeiras inscritas, apenas três, de Brasil e China, apresentaram propostas.
Muitos consideraram os resultados dos leilões um sucesso; afinal, garantiram ao governo uma arrecadação de quase R$ 70 bilhões ainda este ano, aliviando o Tesouro Nacional e as contas de estados e municípios. A Petrobras já havia investido bastante no campo de Búzios, a sétima maior reserva do mundo, e a aquisição pode colocar a empresa entre os cinco maiores produtores de petróleo do planeta. Garantiu a venda de importantes e volumosos blocos de petróleo de ambos os certames, dando continuidade à exploração dos campos, além de ter contado com investimento (ainda que minoritário) das estatais chinesas CNOOC e CNODC. Estas últimas entraram na competição após um pedido do governo Bolsonaro à China por ajuda na alavancagem da competição internacional no leilão da cessão onerosa, o que coloca em questão a necessidade, por parte do governo atual, de continuar a aparar arestas na relação com investidores chineses (em especial pelos interesses do agronegócio brasileiro).
No entanto, diversos fatores contribuem para a visão de que o resultado representou uma derrota. Nas palavras de Rodrigo Maia, o leilão foi “frustrante”, já que os números ficaram bem abaixo do esperado considerando todo o esforço político do Congresso Nacional de tornar possível a entrada de investimento estrangeiro nos campos antes reservados à Petrobras. De fato, houve um grande empenho por parte do parlamento em aprovar a Emenda Constitucional 102, que permitiu que os recursos arrecadados com o pré-sal passassem dos limites impostos pelo teto de gastos e fossem distribuídos aos entes federados. Entretanto, os recursos foram aquém do esperado, o que pode ter impacto na estratégia política até então desenhada.
O governo trabalha agora para entender o que afastou o investimento estrangeiro. Em primeiro lugar, é preciso afastar as opiniões equivocadas. É errônea a visão de que haveria um risco geológico de adquirir o bloco e não ter o petróleo esperado. Por mais que não se saiba o volume preciso, não há dúvidas quanto às estimativas de que haja cerca de 10 bilhões de barris, o que traz certeza de haver produto a ser explorado. Também é duvidosa a hipótese de que o direito de preferência da Petrobras teria por si só afastado os estrangeiros.
Outras razões parecem mais prováveis, em especial a obrigação que as empresas vencedoras teriam de ressarcir a Petrobras pela infraestrutura já construída nos campos leiloados. Esses valores podem chegar a cifras bilionárias e, como não foram determinados antes do leilão, trazem incerteza de um custo ainda desconhecido. Some-se a isso o fato do Ministério da Economia, querendo turbinar a arrecadação, ter pedido bônus de assinatura mais elevados do que a média histórica. Ao mexer nas expectativas de lucro de um mercado que já conta com o risco de flutuação do preço internacional do petróleo, prevalece o pragmatismo econômico dos investidores.
Por falar em pragmatismo, há mais um motivo sério a ser considerado: a insatisfação das petroleiras com o modelo de partilha adotado no leilão. Criado em 2010, o regime de partilha substituiu o de concessão nas áreas do pré-sal e em reservas estratégicas. No modelo de partilha, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) decide se haverá leilão ou se a Petrobras será designada para exploração; caso opte pelo leilão, a Petrobras mantém a preferência para ser a escolhida. Isso obriga investidores a fazer ofertas elevadas e entrar em consórcio com Petrobras ou a Pré-sal Petróleo S.A. (PPSA), outra estatal. Resumo da ópera: o modelo de partilha é altamente complexo e, somado às condições do leilão da cessão onerosa, afastou investidores.
Sem chegar a uma conclusão sobre sucessos ou fracassos, o leilão abriu uma janela de oportunidade para a revisão do modelo de partilha. Apesar das incertezas, fica claro que uma mudança das regras se faz necessária para trazer mais segurança aos investidores, visando reduzir a complexidade de um setor que por natureza já lida com dificuldades suficientes. Resta saber se, em meio à discussão de uma série de reformas sistêmicas do Estado, o governo federal e o Congresso conseguirão avançar com a pauta.
Juliano Griebeler é professor do Ibmec e diretor de Relações Governamentais da BMJ Consultores Associados. Leon Norking Rangel é consultor da BMJ Consultores Associados.