O Orçamento engessado e uma disputa de R$ 30 bilhões

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Na tarde desta terça-feira, o Congresso Nacional se reunirá para analisar vetos do presidente Jair Bolsonaro, e um tema em especial domina as atenções: até que ponto as emendas parlamentares ao Orçamento serão de execução obrigatória ou podem ser contingenciadas pelo governo caso não haja recursos, ou caso o Executivo considere que é melhor alocar os recursos disponíveis em outras áreas? No centro da discussão, cerca de R$ 30 bilhões que poderão ser de execução livre por parte do governo, ou que terão de ser empregados naquilo que o relator e as comissões do Orçamento decidiram – Bolsonaro vetou o trecho que caracterizava essas emendas como impositivas, e os congressistas decidirão se mantêm o veto ou se o derrubam.

O Orçamento da União é sempre elaborado pelo governo federal, com base na previsão de arrecadação e nas necessidades apontadas pelos ministérios; subtraindo-se todas as despesas que são obrigatórias – por exemplo, o pagamento do funcionalismo e das aposentadorias, e os valores mínimos determinados pela Constituição para gastos com áreas como saúde e educação –, sobra o valor para os chamados “gastos discricionários”, aqueles de livre de escolha do governante. É uma oportunidade para que o Executivo coloque em prática aqueles planos que constam de sua agenda e que foram validados pela população por meio do voto. No entanto, o Congresso tem aprovado restrições cada vez maiores e que reduzem essa margem de manobra do governo.

A ampliação indiscriminada do caráter impositivo das emendas chegou ao ponto de deixar uma porcentagem mínima do Orçamento para as escolhas do Planalto

Em 2015, foi aprovada a PEC do Orçamento Impositivo, que obrigou a execução das emendas individuais apresentadas por parlamentares. No ano passado, nova PEC ampliou o caráter impositivo também para as emendas de bancada. Quanto a isso, não há dúvida alguma de que, agora, o Poder Executivo não tem o que fazer – essas duas categorias de emendas correspondem a R$ 15,4 bilhões no Orçamento de 2020. Toda a controvérsia reside no fato de que o Congresso, na própria lei orçamentária, determinou também a execução obrigatória das emendas do relator-geral e das comissões, e que correspondem ao dobro das emendas cuja execução é determinada pela Carta Magna.

Neste processo, aparentemente se passou de um extremo do pêndulo ao outro. Sem a imposição para emendas individuais e de bancada, o Orçamento – ou pelo menos parte dele – tinha um caráter de peça de ficção, em que as decisões do Legislativo de nada valiam diante da vontade do Executivo, e a liberação das emendas se tornava motivo para todo tipo de negociata. Mais autonomia ao Legislativo neste processo, portanto, era uma mudança bem-vinda, e que contou com o apoio do próprio Bolsonaro quando era deputado federal. No entanto, a ampliação indiscriminada do caráter impositivo das emendas chegou ao ponto de deixar uma porcentagem mínima do Orçamento para as escolhas do Planalto, o que acaba prejudicando o próprio caráter do Orçamento como uma construção conjunta entre os poderes. No caso específico que será analisado nesta terça-feira, ainda está em jogo o próprio cumprimento das metas fiscais por parte do governo, de acordo com a Instituição Fiscal Independente, vinculada ao Senado.

A controvérsia se tornou ainda maior porque a bancada governista não se mexeu para impedir o “bloqueio” desses R$ 30 bilhões quando a lei orçamentária foi votada, em dezembro do ano passado – o PSL, por exemplo, recebeu orientação de votar “sim” naquela ocasião. Ainda agora há deputados governistas apoiando a derrubada do veto, caso de um dos vice-líderes do governo no Congresso, Toninho Wandscheer (Pros-PR), enquanto parlamentares de esquerda, como a deputada Tábata Amaral (PDT-SP) e o líder da oposição no Senado, Randolfe Rodrigues (Rede-AP), defendem que a decisão de Bolsonaro seja mantida. Rodrigues usou termos bastante enfáticos em entrevista à Gazeta do Povo: “Hoje a parte das emendas individuais e das emendas de bancada já têm 51% que estão sob o controle do Legislativo. O Executivo tem 49%. Mais esses R$ 30 bilhões é basicamente um golpe parlamentarista. É como se nós tivéssemos aprovado uma emenda do parlamentarismo”, afirmou.

Governo e Congresso tentam negociar uma saída, que pode passar por uma derrubada parcial de veto – como ele trata não apenas do caráter impositivo das emendas do relator, mas também dos órgãos que não podem ter recursos contingenciados mesmo em caso de frustração de receitas, há várias configurações possíveis para o desfecho. Nenhuma delas, no entanto, parece caminhar na direção preferida da equipe econômica, que seria uma liberdade maior na elaboração do Orçamento, sem tantos recursos “carimbados” – a PEC do Pacto Federativo, que tramita no Congresso, traz algumas mudanças neste sentido.

Um Orçamento quase que completamente engessado é sintoma de um problema antigo do Brasil: o fato de sermos uma “sociedade de desconfiança”, na qual sempre se pressupõe a pior das intenções da parte dos agentes, públicos ou privados. Isso se reflete nos contratos, na legislação trabalhista, na hiper-regulação, na cultura do alvará e em uma série de regras que, mesmo bem intencionadas – afinal, quem discorda de investimentos em saúde e educação? –, restringem a autonomia do gestor. Em uma “sociedade de confiança”, Executivo e Legislativo estariam discutindo com honestidade e liberdade suas prioridades e a melhor alocação dos recursos, em vez de estarem afundados em batalhas sobre quem decide o que fazer com o dinheiro do contribuinte.