Modelo de terceirização da saúde e educação aprovado em Curitiba vive em limbo jurídico

A Câmara Municipal de Curitiba aprovou a toque de caixa, na última segunda (28), uma lei que permite à prefeitura contratar organizações sociais (OSs) para viabilizar a abertura de unidades de saúde e de educação em um cenário de crise econômica. A expectativa dessas contratações não corresponde à realidade observada em muitas cidades que já usam essas entidades. Apesar de existir desde 1998 e contar com bons exemplos – concentrados em São Paulo –, esse modelo de gestão permanece em um limbo jurídico, com questionamentos na área fiscal, trabalhista e econômica.

A gestão de Rafael Greca (PMN) planeja fazer um projeto piloto na Unidade de Pronto Atendimento (UPA) da Cidade Industrial, fechada para reforma desde novembro de 2016. Até antes da aprovação da lei, a parceria nas áreas de educação e saúde era proibida. Em um projeto que tramitou por apenas dez dias, a base de Greca conseguiu aprovar a mudança. As OSs são entidades de direito privado, que ficam de fora da obrigação de licitação e concurso público, sem fins lucrativos, mas que remuneram sua diretoria e funcionários como uma empresa qualquer.

O modelo também pode ser adotado nos Centros Municipais de Educação Infantil (CMEIs). Curitiba tem 12 unidades prontas que não estão funcionando por falta de pessoal. A justificativa da prefeitura para a paralisação é que o gasto com pessoal não pode ser elevado, sob pena de infração à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

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Entretanto, ainda não há jurisprudência se o gasto com pessoal via OS entra no cômputo de gasto com pessoal ou não. O assunto foi levado ao Tribunal de Contas da União (TCU), que julgou a questão no fim de setembro de 2016. No acórdão, o TCU cita que não há uma padronização e que o ideal é que o Congresso Nacional discuta isso e deixe explícito na LRF.

O presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), não ficou satisfeito com o julgamento. Apresentou embargos de declaração ao TCU, por considerar a decisão omissa. À imprensa, ele disse que a decisão poderia provocar uma corrida por contratos com organizações sociais, como forma de burlar a despesa com pessoal, e que isso causaria um “colapso financeiro”. O processo ainda tramita no TCU.

Risco de descontrole

O procurador do Ministério Público junto ao TCU Júlio Marcelo de Oliveira critica a demora no julgamento da questão. Ele também vê risco de uma decisão dessas abrir caminho para o descontrole fiscal dos municípios. “Há um risco, evidentemente. Ao se tirar custo com pessoal do limite da LRF, cria uma folga, que com o tempo será ocupada por categorias mais fortes, que mexem com tributos, arrecadação, segurança”, observa. Ele diz que os TCs de cada estado têm um entendimento próprio.

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O Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) informou, via assessoria de imprensa, que o caso de Curitiba será analisado, ao seu tempo, dependendo do modelo de contratação. O que já ocorre no Paraná é a desaprovação da contratação de serviços de saúde e educação por organizações sociais de interesse público – as quais tem requisitos mais rígidos para a atuação. Segundo o TCE, “o órgão entende que se trata de uma burla à LRF, uma vez que seriam atribuições previstas na Constituição para o poder público”. O valor gasto neste caso tem sido computado pelo TCE como despesa com pessoal regida pela LRF.

Oliveira é um grande entendedor da LRF: ele foi o procurador que apontou as pedaladas fiscais da ex-presidente Dilma Rousseff, procedimento que motivou o pedido de impeachment da petista. Desde então ele destaca com mais ênfase como essa é uma lei importante para os governantes e como as sanções podem ser graves. “O TCU tem a última palavra em nível de controle. Mas essa questão das OSs pode ainda ser levada à Justiça, ao STF”, observa.

Por todo o Brasil, o Ministério Público do Trabalho tem questionado contratos entre o poder público e organizações sociais

 

No caso de a despesa com OS ficar de fora do gasto com pessoal, ela vai para a rubrica de despesas correntes, o que também gera problemas, especialmente na área de saúde, na visão do procurador. “A saúde passa a concorrer com os recursos do custeio geral. Há um estreitamento da margem de remuneração dos profissionais e consequente precarização de uma área essencial”, observa.

No geral, Oliveira critica os contratos firmados com OSs. “É um sistema que em geral perde transparência. Exemplos não faltam de casos de corrupção. E não é uma solução mágica. Não é porque mudou o modelo que automaticamente vai se ter mais dinheiro”, observa. Ele conta que formou essa opinião com base nas fiscalizações realizadas e na observação de contratos firmados no Distrito Federal. “Temos ações de improbidade, ações penais, questionando devolução de aproximadamente R$ 100 milhões”. A maioria dos exemplos – e problemas – ocorre na área de saúde, mais complexa e sem possibilidade de planejamento de curto e médio prazo, como ocorre na área de educação.

Sem economia

Uma das situações recorrentes, diz Oliveira, é o alto custo dos contratos com OSs. “Geralmente se faz um projeto piloto, em que se coloca mais dinheiro e com isso se consegue bons indicadores, tentando mostrar que o modelo é bom. Mas, na verdade, o que está por trás é o financiamento, é o dinheiro que foi negado à rede pública”, observa.

De fato, se o objetivo é reduzir o gasto com saúde, não é com uma OS que o poder público vai conseguir isso. Quem faz essa afirmação é o advogado Fernando Borges Mânica, professor de Direito Administrativo da Universidade Positivo e defensor do modelo de organizações sociais.

“Não pode ser uma solução de economia de recursos. O que se pretende é a melhoria do serviço, com facilidade de gestão e aumento de transparência, em áreas em que o Estado está impossibilitado de gerenciar, seja por dificuldades com equipes ou com determinados tratamentos. Até pode gerar uma economia, mas essa não deve ser a finalidade, até porque sem dinheiro não se faz saúde em nenhum lugar do mundo”, afirma Mânica.

A experiência em outros locais tem mostrado justamente isso: não há economia. O Tribunal de Contas da Paraíba, por exemplo, levantou que os valores repassados para unidades geridas por OSs superavam o que era gasto pelas unidades com gestão direta do poder público. O Hospital de Trauma de Campina Grande, com capacidade de 220 leitos, teve despesa de R$ 95,3 milhões em 2015, incluindo a folha de pagamento, adicional por produtividade, serviços de terceiros, diárias, material de consumo e despesas de custeio, como água e luz. Por outro lado, o Hospital de Trauma João Pessoa, com 148 leitos e gerido por uma OS, recebeu R$ 118,1 milhões em 2015.

Outro problema detectado foi a falta de transparência dos contratos de gestão. O material foi apresentado pelo conselheiro Antônio Nominando Diniz, no evento “Organizações Sociais na Saúde Pública: a visão dos órgãos de controle e fiscalização”, realizado em novembro de 2016 no Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.

Justiça trabalhista

Outro imbróglio jurídico das OSs ocorre na esfera trabalhista. Por todo o Brasil, o Ministério Público do Trabalho (MPT) tem questionado contratos firmados entre o poder público e essas entidades. Segundo o procurador do Trabalho Rafael de Araújo Gomes, que atua no interior de São Paulo, o entendimento é que o poder público não pode terceirizar um serviço essencial, que não seja complementar.

“Agora, com a reforma trabalhista, há uma indefinição, porque na Justiça do Trabalho havia o preceito consolidado de não terceirizar a atividade-fim. A reforma vai sofrer algumas alterações, ainda não se sabe quais, mas imagino que no serviço público há menos chance desse tipo de permissão permanecer”, opina.

Segundo Gomes, mesmo em São Paulo, onde a atuação das OSs é consolidada, ocorrem muitas irregularidades. “Há muitos casos de corrupção, de desvio de dinheiro. Fora isso, há a questão do custo. Só vai custar menos se a entidade deixar de recolher contribuições e encargos, pois os salários são semelhantes, o material usado é o mesmo. Se não houver sonegação em massa de direitos trabalhistas, será economicamente desvantajoso ao poder público”, afirma.

Aliás, a prefeitura de Curitiba está atualmente em uma disputa trabalhista com uma entidade privada que era parceira na área de assistência social desde 1993: o Instituto Pró-Cidadania, que gerenciava os agentes comunitários de saúde do município. Uma emenda constitucional de 2006 determinou que todos os agentes sejam do quadro próprio. Só agora em 2017 isso está sendo regularizado, com a contratação de servidores aprovados em concurso. O IPCC e a prefeitura, porém, estão em disputa para ver quem é responsável pelo pagamento das verbas rescisórias.

Por todo o Brasil, o Ministério Público do Trabalho (MPT) tem questionado contratos firmados entre o poder público e as organizações sociais

 

Outro imbróglio entre a prefeitura de Curitiba e uma OS é o contrato com o Instituto Cidades Inteligentes (ICI, anteriormente chamado de Instituto Curitiba Informática), que desde 1997 administra o setor de tecnologia da informação do município. Em uma auditoria feita em 2015, o TC apontou dezenas de irregularidades no contrato assinado em 2011, e determinou que o poder público apresentasse um plano de ação para retomar a autonomia e independência tecnológica junto ao ICI. O ex-prefeito Gustavo Fruet (PDT) iniciou uma batalha judicial para tentar encerrar o contrato, mas Rafael Greca decidiu, em abril deste ano, suspender a ação judicial temporariamente.

Alternativa

A despeito dos problemas relacionados com OSs, o secretário municipal de Governo, Luiz Fernando Jamur, argumenta que agora a prefeitura poderá buscar uma alternativa para melhorar o atendimento em áreas essenciais. “Em todo o Brasil, há uma situação difícil do ponto de vista econômico, então precisamos de novas ferramentas de gestão para ampliar o atendimento”, diz. Segundo ele, o foco é atender bem a população.

A prefeitura, porém, tem grande expectativa de economizar com o novo modelo, ainda que isso não seja observado em outros locais. “Claro que só vai valer a pena adotar a contratação se do ponto de vista da prestação do serviço tenhamos ampliação, qualidade e redução de custos. Se não, não tem o porquê”, avalia.

Em relação à discussão sobre LRF que perdura no TCU, Jamur diz que isso não preocupa a prefeitura. “As questões pendentes não são problemas nossos. Queremos mais instrumentos de gestão e usar as OSs para não ampliar o quadro próprio. Mas não quer dizer que não possamos ter uma unidade nova através de OS e outra da rede própria, levando em consideração nosso quadro técnico, as prerrogativas de trabalho e o marco regulatório”, afirma.

Para Fernando Borges Mânica, defensor do modelo, há uma vantagem nos novos contratos que serão firmados. Em palestra na Câmara Municipal, ele reconheceu que a experiência dos últimos 20 anos deu errado em muitos lugares, mas que isso também mostra os erros a serem evitados. Ele ressalta a segurança jurídica que só foi conquistada recentemente, em abril de 2015, com o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.923 pelo STF. Na ocasião, os ministros decidiram que o contrato de prestação de serviços com OSs não é terceirização, mas ressaltaram que a escolha da entidade deve seguir os princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. “O que não pode, contudo, é a OS contratar pessoal para exercer atividade que um servidor público já exerce. O ideal é ter bem delimitadas as funções na legislação municipal”, pondera Mânica.

O especialista observa, ainda, que a prefeitura não vai se eximir de sua responsabilidade de ofertar serviços de saúde e educação: “Muito pelo contrário. É preciso um fortalecimento do poder público. O primeiro ponto é a fiscalização. As metas devem ser pactuadas no contrato de gestão e verificadas mês a mês quanto ao cumprimento. O segundo ponto é o compromisso de repassar o valor integral pactuado no contrato”. Segundo ele, é muito comum as prefeituras deixarem de pagar os valores acertados, o que pode prejudicar o atendimento nas OSs.

Mânica defende que as OSs têm perfil para atuar em saúde porque essa é uma área muito dinâmica, de constante atualização tecnológica. “Elas têm uma gestão muito mais ágil, mais facilidade para contratar e comprar insumos”. Ele destaca que os contratos de gestão precisam ser repactuados constantemente, com ajustes finos mês a mês para contemplar novas obrigações. “Se uma unidade não previa atendimento de casos de zika, isso pode ser incluído com aditivos”, explica.

Em São Paulo, por exemplo, onde as OSs da área de saúde contam com aprovação da população, faltou atendimento para os surtos recentes causados pelo mosquito da dengue. Segundo o Tribunal de Contas daquele estado, a taxa de satisfação é de 90%, mas 80% das unidades não atendiam esses casos específicos. O que é preciso ter em mente, observa Mânica, é que prestar serviços de saúde é algo muito complexo. “É mais fácil montar um avião do que gerir um hospital”, exemplifica. Por tudo isso, uma coisa é certa: “As organizações sociais não são a solução para todos os problemas de saúde”, diz ele.

Nesse cenário, a parceria com OSs só dá certo com atuação forte de todos os poderes e sintonia com órgãos de controle e toda a sociedade civil. Em Santa Catarina, o Ministério Público de Contas e o Ministério Público estadual divulgaram no início de agosto uma recomendação conjunta com 31 itens a serem seguidos, observando preceitos constitucionais e legais no planejamento da contratação, na elaboração do contrato de gestão, na execução e fiscalização dos resultados do contrato e na transparência nas parcerias com OSs na área de saúde. Um dos primeiros pontos, na fase de preparação, é submeter os planos da administração ao Conselhos de Saúde, para apreciação e aprovação – em Curitiba, a pressa em votar a lei impediu um debate mais aprofundado do tema neste primeiro momento