Envolto a mistérios sobre uma das questões mais polêmicas de seu governo, o presidente Jair Bolsonaro (PSL) embarca neste sábado (30) para Israel, onde chegará no domingo (31). Nos últimos meses, o Itamaraty avaliou alternativas à transferência da embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém, o que despertou preocupações em exportadores e alas do governo desde antes da posse.
Com a viagem decidida, diplomatas e técnicos do governo se apressam para aprontar um pacto de acordos que possa atender à imagem de “refundação” das relações com o país, defendida pelo chanceler Ernesto Araújo.
O presidente declarou na quinta-feira (28) que o Brasil pode abrir um escritório comercial em Jerusalém. Nesta sexta-feira (29), o porta-voz da Presidência confirmou que Bolsonaro “demandou estudos” sobre essa instalação, mas ressaltou que a questão não está decidida ainda. O presidente não especificou se seria um escritório do Itamaraty ou da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil), duas opções que estão sobre a mesa.
Atualmente, o Itamaraty só tem escritórios comerciais separados de embaixadas e consulados em Taipé (Hong Kong) e Ramala (Palestina). Já a Apex possui escritórios em Dubai, São Francisco, Miami, Bogotá, Pequim, Bruxelas e Moscou, além de duas unidades em processo de fechamento, uma em Luanda e outra em Havana. A agência de exportação, contudo, quer ampliar a atuação: propôs ao Itamaraty ter um funcionário da Apex em cada embaixada e consulado brasileiro.
Opções: embaixada, consulado ou escritório comercial do Brasil em Jerusalém
Atualmente, apenas Estados Unidos e Guatemala inauguraram embaixadas em Jerusalém. Rússia e Austrália declararam reconhecer Jerusalém Oriental como capital de Israel, mas condicionaram a instalação de embaixadas a um acordo de paz com os palestinos – uma hipótese também discutida no Itamaraty. Na Europa, o governo da Romênia está dividido sobre a questão. No domingo (24), o presidente de Honduras disse que seu país poderá instalar um escritório comercial em Jerusalém.
Um grupo de diplomatas descobriu, por exemplo, que o Brasil criou por decreto um Consulado-Geral em Jerusalém em 1958, sob a presidência de Juscelino Kubitschek e a chancelaria de Macedo Soares. O consulado nunca chegou a ser instalado de fato. Em artigo publicado no jornal o Estado de São Paulo, o embaixador aposentado Rubens Barbosa defendeu a solução como um meio-termo.
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A opção foi discutida no Itamaraty, mas a dificuldade seria decidir a qual embaixada brasileira o consulado ficaria vinculado: a de Israel, em Tel Aviv, ou a de Ramala, na Palestina. Em 1958, a escolha foi o vínculo simultâneo às representações brasileiras em Israel e na Jordânia, que então controlava Jerusalém Oriental. Outra opção menos drástica seria anunciar a transferência da embaixada, mas manter a residência do embaixador brasileiro em Tel Aviv, que fica a menos de uma hora de carro de Jerusalém.
Acordos entre Brasil e Israel: o que será assinado
Além de algum anúncio sobre a questão da embaixada, os países devem assinar um Acordo Quadro bastante amplo na área de Ciência, Tecnologia e Inovação (CTI). Atualmente, há um memorando entre Brasil e Israel, mas como esse tipo de acordo não passa pelo Congresso, o Brasil fica impedido de fazer aportes de recursos públicos.
Além disso, devem ser assinados acordos na área de defesa e serviços aéreos, um memorando sobre segurança cibernética, um plano de ação saúde. Ainda está sendo negociado um acordo na área de segurança pública.
Aproximação entre eixo árabe sunita e Israel
O ministério das Relações Exteriores entende que os países do Oriente Médio para os quais a causa palestina é hoje mais sensível e as relações com o Irã, mais próximas, são justamente aqueles que têm menor poder de retaliação em relação às exportações brasileiras.
O governo estuda aproveitar essa janela de oportunidade aberta pela aparente aproximação do eixo sunita, liderado pela Arábia Saudita, e Israel para se distanciar da causa palestina e, ao mesmo tempo, esfriar as relações com o Irã como gesto de boa vontade em relação aos países árabes do Golfo.
O ministério das relações exteriores avalia também que, até agora, a despeito de declarações contrárias, não houve nenhuma reação relevante dos países árabes em relação ao Brasil por causa dos anúncios de que o Brasil deseja transferir a embaixada brasileira em Israel de Tel Aviv para Jerusalém.
Até agora, houve uma nota contrária do ministro dos negócios estrangeiros do Catar – país sunita mais distante da Arábia Saudita –, e consultas de países árabes a embaixadores brasileiros, como ocorreu no Iraque, ambos episódios de novembro do ano passado.
As lideranças dos países do Golfo parecem estar fazendo um esforço de aproximação informal com Israel, já que os países ainda aderem à Iniciativa Árabe para a Paz, lançada em 2002 e ratificada em 2007 e 2017. Formalmente, os árabes propõem o fim do conflito com Israel condicionada à retirada do país dos territórios palestinos ocupados – inclusive Jerusalém Oriental, depois da Guerra dos Seis Dias, em 1967.
Nos últimos anos, porém, lideranças árabes têm dado sinais positivos em relação a Israel. A percepção do Itamaraty é que os Estados Unidos apoiam informalmente essa aproximação, por exemplo, devido ao apoio à formação da Aliança Estratégica do Oriente Médio (Mesa, na sigla em inglês), uma espécie de OTAN árabe, e pela organização da Conferência de Varsóvia, em fevereiro, quando o primeiro-ministro israelense, Benjamin Netanyahu se reuniu com representantes de Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, Kuwait, Marrocos, Omã, Barein, Tunísia, Egito, Jordânia. O chanceler brasileiro Ernesto Araújo também esteve presente na conferência – foi a primeira vez que um chanceler brasileiro participou de um evento desta natureza, organizado fora dos marcos da Organização das Nações Unidas (ONU).
De onde vem a ameaça de retaliação
Especialistas, contudo, lembram que o comércio com o Irã é significativo para o Brasil e que pode haver reação negativa em outros países não árabes de maioria muçulmana, como Turquia e Indonésia, que tem mercados consumidores fortes. Nesses países, uma eventual reação da opinião pública pode ter um peso considerável. Desde os anos 2000, as relações entre Turquia e Israel, por exemplo, vêm sendo marcadas por atritos crescentes.
A principal preocupação da Câmara de Comércio Brasil-Países Árabes, externada no governo pelo vice-presidente Hamilton Mourão e pela ministra da agricultura, Tereza Cristina (DEM-MS), é com as exportações de produtos primários, como grãos e proteína halal – que segue um procedimento próprio segundo regras da religião muçulmana.
Segundo dados da Câmara de Comércio, os países árabes responderam por 31,4% das compras de proteína halal brasileira em 2017. No mesmo ano, o Brasil forneceu 51,9% de todas as compras desses produtos nos mesmos mercados.
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Entre os países árabes, os maiores compradores do Brasil são Egito (US$ 2,13 bilhões em exportações em 2018), Arábia Saudita (US$ 2,1 bilhões), Emirados Árabes Unidos (2 US$ bilhões) e Argélia (US$ 1 bilhão), todos alinhados ao eixo sunita e aos Estados Unidos.
Em 2018, a exportação total do Brasil para os países árabes foi de US$ 11,5 bilhões e a Câmara de Comércio trabalha com a perspectiva de que essa cifra alcance US$ 20 bilhões em 2022. Já o Irã, rival da Arábia Saudita, comprou US$ 2,27 bilhões do Brasil no ano passado.
Ainda entre os países com larga maioria de muçulmanos, o Brasil exportou US$ 5,5 bilhões para Turquia, Indonésia, Paquistão e Bangladesh. A Índia, embora tenha pouco menos de 15% da população de muçulmanos, tem a terceira maior população dessa religião no mundo. Em 2018, o Brasil exportou US$ 3,9 bilhões para o país.
Aproximação entre eixo sunita e Israel está ocorrendo, mas é preciso cautela
Para Samuel Feldberg, professor de Relações Internacionais da USP e pesquisador convidado na Universidade de Tel Aviv, o realinhamento que o Itamaraty enxerga realmente vem ocorrendo. “O que está acontecendo agora é simplesmente uma transparência daquilo que já vem ocorrendo há muito tempo. Existe há muito tempo uma enorme cooperação em termos de segurança entre Israel e os principais países árabes sunitas, desde que começou a discussão sobre a possibilidade de o Irã se tornar uma potência nuclear”, diz Feldberg.
“Eles deixam muito claro que enquanto não houver um avanço na relação com os palestinos não vai avanço nas relações diplomáticas formais, mas as relações comerciais estão indo de vento em popa e as relações estratégicas vêm avançando”, afirma o professor da USP. “O mundo sunita hoje faz muito mais sentido para um alinhamento brasileiro do que o mundo xiita, principalmente do ponto de vista comercial”, diz Feldberg.
Vinícius Vieira, professor de relações internacionais na FGV-SP, lembra, contudo, que o mundo sunita não é um bloco monolítico. “Sempre houve polarizações regionais no Oriente Médio, mesmo no mundo sunita, como é o caso entre Catar de um lado e Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos de outro. Isso sem falar a questão da Turquia, que, embora não seja árabe, é um país muçulmano de maioria sunita – também falta o governo avaliar para onde vai a Turquia nesse contexto”, pondera.
Para Vieira, também não é claro se faria sentido rifar a relação brasileira com o Irã como forma de se aproximar de Israel e do bloco sunita. “O Irã tem hoje tensões com os Estados Unidos, depois da saída do acordo nuclear, mas ainda o principal mercado consumidor da região em potencial”, diz. “Em algum momento, até por conta da perda de centralidade dos Estados Unidos no cenário mundial, a economia iraniana vai acabar se abrindo”, completa.
“A questão da embaixada é muito simbólica, mas por ser uma questão muito sensível para o mundo árabe, o Brasil não precisaria mexer nesse vespeiro. Talvez Israel ceda muito mais que cederia caso não tivesse sido feita essa sinalização, mas vale a pena correr o risco de abalar nossa relação com o mundo árabe, que é boa?”, questiona Vieira.
“Isso está muito mais ligado a uma questão pessoal do Bolsonaro, talvez combinada com a tentativa de premiar o eleitorado evangélico do que a qualquer questão nacional. Não tem lógica do ponto de vista da relação entre os países mudar a embaixada”, emenda Feldberg, que ressalva que uma eventual transferência “não afeta de nenhuma maneira continuar apoiando a criação de uma solução de dois Estados”.
Vale a pena se afastar do consenso da comunidade internacional?
Professor da FGV-SP e doutor em Direito Internacional pela USP, Salem Nasser ressalta que o ponto central da discussão deveria ser o fato de que o Brasil está abandonando sua posição tradicional de alinhamento ao consenso internacional.
“Digamos que o Brasil não tenha tantos problemas comerciais e consiga superar isso. Então eu inverteria a frase do próprio ministro, que disse ‘eu não quero vender minha alma’ [para a China] só para poder exportar. O que ele está fazendo é vender a alma”, diz Nasser. “Ainda que o Brasil não tenha perda comercial, você se alinha à política de Trump a troco de quê? A alma brasileira está sendo vendida: você está abrindo mão da grandeza brasileira, do direito internacional, da posição histórica da nossa diplomacia de equilíbrio e legitimidade”, afirma.
Nasser refere-se à roupagem jurídica que o complicado conflito entre Israel e a Palestina assumiu desde 1947, quando a Organização das Nações Unidas (ONU) aprovou, em sessão presidida pelo brasileiro Oswaldo Aranha, a Resolução 181, que previa a criação de um Estado judeu e um Estado palestino e a manutenção de Jerusalém como uma cidade desmilitarizada, de status internacional. O plano nunca chegou a ser posto em prática. Os árabes rejeitaram-no, Israel declarou independência em 1948 e, após a guerra que eclodiu naquele ano, passou a controlar de fato Jerusalém Ocidental – enquanto Jerusalém Oriental ficou sob o controle da Jordânia.
Dez anos depois, em 1958, quando o Brasil criou por decreto um consulado em Jerusalém que nunca foi instalado, o então chanceler brasileiro Macedo Soares descreveu assim a posição brasileira: “Mesmo sabendo que nas atuais circunstâncias a internacionalização de Jerusalém ainda não é exequível, o Brasil se tem manifestado pela criação de um corpus separatum [“corpo separado”, expressão em latim que designa o status internacional de Jerusalém], levando em conta que a Resolução de novembro de 1947 nunca foi revogada [...] Em consequência, o Brasil nunca reconheceu Jerusalém como capital de Israel, tanto assim que a sua Legação naquele país sempre foi em Tel-Aviv”.
Israel e Jordânia sempre negaram dar execução ao plano original de 1947 aprovado pela ONU, mas a situação mudou depois da eclosão da Guerra dos Seis Dias, em 1967, quando Israel passou a ocupar a Cisjordânia e assumiu o controle de fato de toda a cidade de Jerusalém. Em 1980, o parlamento israelense aprovou uma lei declarando que “Jerusalém, completa e unida, é a capital de Israel”. Os palestinos veem a parte oriental da cidade como a futura capital de um Estado palestino.
O Conselho de Segurança da ONU reagiu ao movimento de Israel, ainda em 1980, com uma série de resoluções condenado o avanço sobre Jerusalém Ocidental, reafirmando o status de Jerusalém como cidade internacional e requerendo aos Estados que retirassem suas representações diplomáticas da cidade. As resoluções ecoam outras ainda mais antigas que, a partir de 1968, condenaram o avanço sobre a Cisjordânia e reafirmavam Jerusalém como corpus separatum.
O Brasil sempre seguiu o consenso internacional nessa matéria, que, desde a década de 1990, vem se deslocando no sentido de que a questão de Jerusalém seja decidida no âmbito de um acordo de paz entre israelenses e palestinos.
Em dezembro de 2017, quando presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, divulgou sua intenção de mudar sua embaixada para Jerusalém, o governo brasileiro divulgou uma nota afirmando que “reiterava seu entendimento de que o status final da cidade de Jerusalém deverá ser definido em negociações que assegurem o estabelecimento de dois estados vivendo em paz e segurança dentro de fronteiras internacionalmente reconhecidas e com livre acesso aos lugares santos das três religiões monoteístas, nos termos das resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas, como a Resolução 478 de 1980, entre outras”.
Até maio de 2018, quando os Estados Unidos, seguidos da Guatemala, inauguraram suas embaixadas em Israel na cidade de Jerusalém, nenhum país do mundo mantinha esse status de representação diplomática na cidade desde 1980. O Paraguai chegou a seguir o mesmo caminho, mas recuou em setembro. Em dezembro, governo australiano, seguindo uma posição inaugurada por autoridades russas, reconheceu Jerusalém Ocidental como capital de Israel, mas condicionou a instalação de sua embaixada à conclusão de um acordo de paz com a Palestina – uma opção que alguns diplomatas brasileiros avaliam, reservadamente, ter desagradado ambas as partes.
Encontro empresarial Brasil-Israel contará com autoridades de ambos os países
O chanceler Ernesto Araújo tem falado em “refundar” as relações com Israel, aproximando-se do país, independentemente da questão da embaixada. O Itamaraty avalia que há espaço para isso. Em 2018, o Brasil exportou US$ 321 milhões para o país, com predomínio de carne bovina e soja, e importou US$ 1,12 bilhão, principalmente em fertilizantes e indústria química, que contribuem para a competitividade global do agronegócio brasileiro. Em 2011, o Brasil chegou a exportar US$ 500 milhões para os israelenses.
“Não acho que tanta coisa tenha deixado de ser feita [nos governos anteriores]. O acordo entre Mercosul e Israel foi feito no momento das piores relações entre Brasil e Israel. Pode ser que o Itamaraty invista na intensificação das relações com Israel, mas é preciso separar as declarações dos acordos que são feitos e da dinâmica das empresas”, afirma Samuel Feldberg, professor da USP e pesquisador convidado da Universidade de Tel Aviv. Já Vinícius Vieira, da FGV-SP, avalia que é preciso justamente investir no maior intercâmbio entre os agentes privados e as comunidades de ambos os países para ampliar os laços entre os países.
Os eventos de terça-feira (2) serão dedicados a isso. Bolsonaro e Netanyahu estarão presentes na abertura do encontro empresarial Brasil-Israel. A missão comercial, preparada pela Apex-Brasil, focará em duas vertentes: na busca de ampliação da exportação brasileira e, principalmente, no lançamento de um programa de inovação em Israel, para criar um ecossistema de inovação no Brasil. A cooperação tecnológica é um dos principais interesses de potenciais parceiros de Israel, inclusive nos países árabes e muçulmanos.
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Para Fabrizio Panzini, gerente de Negociações Internacionais da Confederação Nacional da Indústria (CNI), um bom caminho para o curto prazo seria os países ratificarem o acordo previdenciário assinado em fevereiro de 2018, o que depende do Congresso Nacional, lançar negociações de um Acordo de Comércio e Facilitação de Investimentos (ACFI) e retomar o potencial do comércio entre os países, já que as exportações brasileiras para Israel caíram nos últimos anos.
“No Acordo de Livre Comércio que temos com Israel, há várias exceções que poderíamos no futuro tentar renegociar, para ter mais acesso ao mercado deles, principalmente em bens do agronegócio, como milho e algumas carnes”, avalia Panzini.
“Quanto aos investimentos, também há uma assimetria: desde 2003, o Brasil investiu US$ 15 milhões em Israel e recebeu US$ 415 milhões em investimentos. A relação é tímida ainda. Nosso tipo de acordo investimentos [o ACFI] promove uma cooperação governamental e da qual os agentes privados podem participar. Um dos tripés desse tipo de acordo é a ‘agenda temática’ e essa agenda, com Israel, poderia ter o viés de aproximação tecnológica que o governo quer dar”, diz o gerente da CNI.