A partir deste sábado, dia 17, até 29 de novembro, representantes de 196 países discutem políticas públicas voltadas à biodiversidade, na 14ª Conferência das Partes (COP 14) da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), realizada pela Organização das Nações Unidas (ONU), em Sharm el-Sheikh, no Egito. Estabelecida durante a ECO-92, a convenção é o principal fórum mundial sobre manutenção da biodiversidade e serve de base para que os países signatários, como o Brasil, definam suas políticas sobre o tema - como é o caso da Lei de Acesso à Biodiversidade (lei nº 13.123/2015), considerada uma das leis federais mais complexas e muito criticada no meio acadêmico.
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Essa lei substituiu a medida provisória 2186-16, de 2001, e trata do acesso e proteção do patrimônio genético brasileiro e do conhecimento tradicional associado a ele. Na prática, a lei 13.123/2015 regulamenta a exploração de bens naturais pela ciência e pela indústria e estabelece uma distribuição dos lucros obtidos a partir do conhecimento de povos e comunidades tradicionais.
As multas para quem desrespeitar os termos são pesadas, indo de R$ 1 mil até R$ 10 milhões - dependendo da natureza jurídica, gravidade da infração e reincidência. “Em 15 anos, na vigência do modelo anterior, a gente teve 2,3 mil pesquisas com patrimônio genético nacional formalizadas no Brasil [junto ao Ministério do Meio Ambiente]. De 6 de novembro de 2017 até 6 de novembro de 2018, foram 40 mil registros de pesquisas formalizados”, conta o presidente do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen), Rafael de Sá Marques. O CGen é um órgão de caráter deliberativo, normativo e consultivo, formado por representantes do setor empresarial, acadêmico e de populações indígenas, comunidades tradicionais e agricultores tradicionais, e responsável pela manutenção da lei.
Por tratar de três grupos com interesses diversos - indústria, academia e populações tradicionais - e ser, segundo a advogada Naiara Bittencout, “uma das leis mais difíceis e complexas do Brasil”, o marco legal gera muitas críticas, principalmente vindas dos dois últimos grupos.
O lado da academia
Citado por Marques, o último dia 6 de novembro marcou o fim de uma discussão entre governo e pesquisadores a respeito do Sistema Nacional de Gestão do Patrimônio Genético e do Conhecimento Tradicional Associado (SisGen) - em funcionamento desde o final de 2017. A data era o prazo final para que cientistas que tenham utilizado recursos naturais brasileiros em pesquisas sem fins lucrativos e estivessem irregulares de acordo com a legislação vigente entre 2000 e 2015 cadastrassem essas informações no sistema e se regularizassem.
A briga girava em torno da camada de burocracia acrescentada à pesquisa acadêmica pelo sistema eletrônico, criado pela Lei de Acesso à Biodiversidade.
Qualquer pesquisa com patrimônio genético brasileiro ou conhecimento tradicional associado precisa ser cadastrada no sistema, antes da divulgação e de abertura de pedido de patente, do envio de remessa internacional com amostra desse material ou da chegada ao mercado em forma de produtos.
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Cientistas brasileiros chegaram a enviar, em maio passado, uma carta à revista Science, referência mundial entre periódicos científicos, chamando o marco legal de “ataque à biodiversidade”. “Se não for revogado ou substancialmente reformulado, esse labirinto bizantino de exigências e ameaças desnecessárias dizimará pesquisas científicas sobre a biodiversidade brasileira, exigindo que os cientistas desviem uma quantidade desmedida de recursos já limitados da pesquisa para o demorado processo de registro de cada espécime, sequência de DNA, fotografia, e qualquer outra observação da biodiversidade brasileira”, diz o texto, assinado por 16 professores da Universidade de São Paulo (USP) e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
No meio acadêmico, as críticas surgiram especialmente entre pesquisadores de taxonomia, epidemiologia, filogenia e outras áreas de pesquisa básica (focada em melhorar e ampliar a base de conhecimento científico). Estas trabalham com muitas espécies diferentes em cada projeto de pesquisa e, devido às limitações do sistema, teriam que gastar um tempo enorme em cada cadastro. Além disso, essas áreas não eram contempladas pela legislação anterior, justamente por constituírem pesquisa básica e, portanto, sem objetivo comercial.
“O que tinha antes era uma medida provisória, que foi provisória por 15 anos. Ela tinha que ser substituída por uma lei”, pondera a pesquisadora da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e coordenadora da Câmara Setorial da Academia do CGen, Manuela da Silva.
Além do caráter provisório, a medida exigia que, em alguns casos, os pesquisadores precisassem pedir autorização para estudar o patrimônio genético brasileiro. “Essa necessidade de pedir autorização causou muitos problemas, inclusive devido à falta de infraestrutura do próprio Ministério do Meio Ambiente para receber as solicitações e conceder as autorizações”, conta a professora da Universidade Federal do Paraná (UFPR) e presidente da Sociedade Brasileira de Zoologia, Luciane Marinoni, também integrante da Câmara.
Regulamentação
A pressão de entidades ligadas à academia junto ao conselho deu resultados e uma série de medidas foi aprovada para que a pesquisa acadêmica não fique engessada pelo sistema e, ao mesmo tempo, a lei possa ser cumprida.
Uma das resoluções (nº 10) permite, por exemplo, que pesquisadores das áreas já citadas possam fazer o cadastro de suas pesquisas por meio de um formulário simplificado, que estará disponível na próxima versão do SisGen. Como ainda não há previsão para que o SisGen 2 seja lançado, essas áreas ficam isentas do prazo estipulado previamente. Já a resolução nº 6 estabelece o nível taxonômico mínimo exigido para a identificação de cada grupo de organismos da biodiversidade nos casos de pesquisas em taxonomia e filogenia. Assim, é possível fazer apenas um registro para o domínio, classe, ordem ou família estudada, ao invés de cadastrar individualmente centenas de exemplares diferentes da mesma ordem.
“O atual sistema precisa de vários ajustes, mas muitos já estão previstos em resoluções. Todas essas críticas são justificáveis e importantes para trabalharmos em propostas para melhorar a legislação e o sistema”, afirma Manuela. “Enquanto a nova versão do sistema não estiver no ar, nenhum prazo está contando para os pesquisadores que dependem dessa melhoria”, garante o presidente do CGen.
Conhecimento tradicional
De dimensões continentais, o Brasil está entre os países mais biodiversos do mundo. Segundo um estudo publicado em julho na revista Nature, o país abriga 23% dos peixes de água doce, 16% das aves e 12% dos mamíferos do mundo. E a nossa diversidade antropológica não fica para trás. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), os 900 mil indígenas que vivem em território nacional se dividem em 305 etnias, além dos 5 milhões de brasileiros que compõem as comunidades tradicionais (como caiçaras, quilombolas, seringueiros, ribeirinhos, quebradeiras de coco e pantaneiros).
Quando os números são colocados no papel, fica mais fácil entender o quão multifacetada é a relação dessas pessoas com os recursos naturais nacionais. São as comunidades e povos tradicionais e seus conhecimentos sobre o nosso patrimônio genético que compõem a terceira parte da equação da Lei de Acesso à Biodiversidade. “É como se fosse propriedade intelectual da comunidade”, diz Marques.
Um dos pontos mais importantes do texto é o respaldo jurídico para a repartição de benefícios provenientes do uso desses conhecimentos. A repartição pode ser não monetária (com, por exemplo, projetos de conservação, transferência de tecnologias ou distribuição gratuita de produtos em programas de interesse social) e monetária (1% da receita líquida anual ou, em caso de acordo, até 0,1% deste valor). Pequenos empreendimentos (como microempresas e agricultores tradicionais) estão isentos da obrigação de repartir benefícios. No caso do acesso ao patrimônio genético e de conhecimentos tradicionais de origem identificável, os beneficiários serão as comunidades ligadas a ele. Quando a origem não é identificável, a beneficiária é a União, por meio do Fundo Nacional para a Repartição de Benefícios (FNRB) - que ainda não está funcionando.
“A lei tem uns pontos interessantes. Está mais claro qual é a legalidade em relação à repartição de benefícios e compartilhamento dos conhecimentos tradicionais”, explica a representante do Conselho Nacional dos Povos e das Comunidades Tradicionais (CNPCT) no CGen, Claudia de Pinho. Além de determinar que a repartição seja aplicada somente ao produto final, o que era um ponto confuso até então, outra mudança trazida pela lei é o destino da repartição desses benefícios. Antes, os benefícios iam para o proprietário da terra. Agora, quem recebe são as comunidades e povos que deram origem àquele conhecimento.
“Porém, ela tem erros na sua origem, no processo de construção [do texto], quando não foi feita a consulta livre, prévia e informada com os povos, comunidades tradicionais e agricultores tradicionais. Esse é o cerne de todo o contexto da convenção 169 [da Organização Internacional do Trabalho, ratificada pelo Brasil 2004]”, acrescenta Cláudia, que representará o CNPCT na COP 14.
Assessora jurídica da organização Terra de Direitos, Naiara Bittencourt, destaca a importância dos termos (livre, prévia e informada) em que a consulta pública a essas populações deve ser realizada. “É preciso que haja tempo de avaliar o impacto das decisões e o processo de elaboração [da Lei de Acesso à Biodiversidade] violou esse direito. Depois de muita pressão dos movimentos sociais, foram feitas oficinas regionais, mas não com caráter de consulta. Foi uma apresentação prévia, uma capacitação”, conta.
Outro problema apontado por ambas as especialistas é que, ainda que os povos e comunidades tradicionais tenham voz no CGen - além do CNPCT, há representação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (Condraf) e do Conselho Nacional de Política Indigenista (CNPI) - eles não têm apoio técnico na tomada de decisões. “O conselho não é somente um espaço político, é também técnico e jurídico. Está na lei a nossa garantia de ter, provida pelo estado, assessoria jurídica e técnica. Mas isso nunca aconteceu”, conta Cláudia. “Isso não quer dizer que não tenhamos respondido à altura dentro do CGen, mas dificulta muito”.
A elaboração de políticas voltadas à repartição de benefícios está prevista no Protocolo de Nagoya, que busca combater a biopirataria (apropriação indevida de recursos naturais ou do conhecimento associado a eles). O acordo internacional foi criado pela Convenção sobre Diversidade Biológica da ONU em 2010 e estabelece diretrizes para relações comerciais entre os provedores de recursos genéticos e quem vai utilizá-los, inclusive a nível internacional. O Brasil é signatário do documento desde sua criação, mas, como ele ainda não foi ratificado no Congresso Nacional, participa das reuniões relativas ao protocolo somente como ouvinte, sem poder de voto.
A posição da indústria
Tanto do lado da academia quanto do lado dos povos tradicionais, críticos ao marco legal da biodiversidade concordam a respeito de quem é o maior beneficiário dele: o setor industrial. Isso porque o acesso ao patrimônio genético brasileiro e aos saberes ligados a ele foi facilitado, com o objetivo de incentivar a inovação. “Antes era um modelo autorizativo, ou seja, era preciso pedir autorização do Estado [para realizar pesquisas e desenvolvimento tecnológico]. Depois de 2015, passou a ser declaratório”, explica o presidente do CGen.
Por meio de sua assessoria de imprensa, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) disse considerar que a lei “traz regras claras, promove a segurança jurídica no acesso, na pesquisa e na repartição de benefícios da biodiversidade e foi o primeiro passo para desburocratizar o acesso aos recursos genéticos da biodiversidade”.
Ainda segundo o CNI, antes da implementação do SisGen, 42 empresas tinham autorização para fazer pesquisa e desenvolvimento tecnológico com material genético da biodiversidade brasileira. Desde novembro passado até o último dia 22 de outubro, com base na nova legislação e no sistema eletrônico, o número teria subido para 201. Dessas, 31% são do setor de cosméticos, 13% de indústria farmacêutica e 13% de empresas de biotecnologia e químicas. “A expectativa é que sejam criadas novas oportunidades de negócios, com repartição de benefícios a comunidades, geração de riquezas para o país e conservação da biodiversidade”, afirma a diretora de Relações Institucionais da CNI, Mônica Messenberg, em nota publicada no site da instituição.