Quem quer que fosse eleito para a presidência do Brasil teria uma missão difícil em 2019: respeitar o teto de gastos e não violar a regra de ouro -- e evitar começar o mandato cometendo um crime de responsabilidade fiscal, que pode levar até mesmo a um pedido de impeachment.
O desafio do presidente Jair Bolsonaro (PSL) para executar o Orçamento é conseguir a aprovação no Congresso de créditos adicionais de quase R$ 250 bilhões para bancar sobretudo benefícios previdenciários e assistenciais. A verba que já está garantida na Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser suficiente para os seis primeiros meses do ano.
O Orçamento para 2019 tem um excesso de operações de crédito em relação às despesas de capital de R$ 248,9 bilhões. Como explica a Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado, no Relatório de Acompanhamento Fiscal de Janeiro de 2019, isso violaria uma regra constitucional. No entanto, há uma brecha que permite o excesso, desde que autorizado por meio de crédito adicional no Congresso. Esses créditos são considerados atípicos e, para serem aprovados, exigem maioria absoluta dos parlamentares.
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O governo Bolsonaro terá de administrar essa dependência do Congresso para executar o orçamento em áreas vitais para o governo – necessitam de créditos adicionais a Previdência, Benefício de Prestação Continuada (BPC) e Bolsa Família, para ficar nos exemplos com mais impacto. E isso deve entrar na pauta dos parlamentares ainda no primeiro semestre, para garantir o pagamento de todos os benefícios este ano.
Ainda em fevereiro, o governo quer apresentar a sua proposta de reforma da Previdência. É uma ação vital para colocar as contas públicas em ordem, mas uma medida impopular e que enfrenta resistência de deputados e senadores. E precisa da aprovação de três quintos dos parlamentares. É nesse contexto que Bolsonaro vai iniciar a sua relação como presidente com o novo Congresso – e que vai colocar à prova o novo modelo que o capitão quer adotar, sem troca de favores.
O que precisa de crédito complementar
A adoção de créditos complementares tem amparo na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2019, que permitiu a manobra. Mas era exigido que houvesse justificativas para a escolha das despesas que ficariam condicionadas. Foi a gestão de Michel Temer (MDB) que optou por concentrar as despesas condicionadas basicamente em benefícios da Previdência e assistenciais.
Essa aposta foi feita para respeitar a regra de ouro. Essa é uma norma da Constituição que proíbe a União de fazer dívidas para cobrir gastos correntes – ou seja, não é possível fazer um empréstimo para pagar os salários de servidores, por exemplo. E também tem relação com o teto de gastos, que estabelece o valor máximo que o governo pode gastar em determinadas áreas, com reajuste levando em conta a inflação. Em alguns casos, como a Previdência, os gastos crescem mais rapidamente do que a inflação.
Desses R$ 248,9 bilhões de despesas condicionadas, a maior parte vai para gastos com benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS): é preciso de R$ 201,7 bilhões para cobrir o valor projetado para pagar aposentadorias e pensões em 2019. A Previdência é uma das maiores despesas do governo federal, junto com o funcionalismo. Já consta no Orçamento despesa autorizada de R$ 436,1 bilhão para a área – o gasto total esperado para o ano é de R$ 637,8 bilhões.
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O Benefício de Prestação Continuada (BPC) já tem autorizado R$ 30,2 bilhões, mas precisa de um adicional de R$ 30 bilhões: praticamente metade da dotação está condicionada à aprovação posterior. Outro caso é o programa Bolsa Família: o orçamento garante R$ 23,5 bilhões, e prevê a necessidade de mais R$ 6,6 bilhões em despesas condicionadas.
Esses valores não incluem o pagamento do 13.º salário, uma promessa de campanha de Bolsonaro, que já foi garantida pelo ministro da Cidadania, Osmar Terra, e entrou na lista de medidas prioritárias para os primeiros 100 dias do governo. Além disso, estão condicionadas a verba de R$ 10,7 bilhões para subsídios e subvenções econômicas e compensação ao fundo do RGPS.
“Ainda que a execução financeira dessas despesas possa variar entre os meses do ano, o fluxo financeiro dentro de cada semestre, de forma geral, costuma ser parecido. Assim, a parcela dessas despesas que não estiver condicionada deve ser suficiente para os primeiros seis meses do ano, sendo necessária a aprovação do crédito adicional para a execução das despesas no restante do exercício. No caso dos benefícios previdenciários e da despesa com compensação ao RGPS (Lei 12.546, de 2011), a parcela não condicionada deve fazer frente a um período do ano ainda maior”, anota o relatório da IFI.
A Instituição observa que historicamente, o empenho de despesas obrigatórias se concentra no início do exercício. Nesse caso, com a separação das dotações e com a necessidade de aprovação do Congresso, há uma alteração no fluxo orçamentário dessas despesas.
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De onde esse dinheiro pode sair
A IFI pondera que, apesar de ser um montante elevado para créditos adicionais, o governo tem em mãos soluções mais simples para obtenção desses recursos em 2019. Isso porque pode lançar mão de recursos em caixa provenientes do resultado positivo do Banco Central (BC) em 2018 e de devoluções de recursos emprestados pelo Tesouro ao BNDES, que só dependem de um acerto entre as partes.
No ano passado, o BC teve um resultado positivo de R$ 184,2 bilhões e apenas R$ 43 bilhões foram usados para o pagamento de despesas em 2018. Isso significa que há disponibilidade de caixa de cerca de R$ 140 bilhões, que podem ser usados em 2019 para reduzir a necessidade de contratar operações de crédito para financiar despesas. A IFI ainda lembra que há um projeto de lei (PL 9.286/2017) tramitando no Congresso que modifica as relações financeiras entre a União e o BC. A proposta é que a parte positiva do resultado do banco obtida por operações cambiais passaria a integrar o patrimônio líquido do próprio BC e não seria mais transferida ao Tesouro. O PL está parado na CCJ sem relator designado.
Já em relação ao BNDES, o orçamento aprovado prevê devoluções de cerca de R$ 20 bilhões. Dependendo das negociações entre o banco e o Tesouro, esse valor pode chegar a R$ 100 bilhões. “Como no caso do resultado positivo do BC, esses recursos representariam receita extra (atualmente não prevista no Orçamento), reduzindo a necessidade de obter receitas via operação de crédito”, explica a IFI.
O relatório ainda aponta a possibilidade de arrecadação de receitas com o leilão do petróleo excedente dos campos em regime de cessão onerosa à Petrobras.