Quem vencer as eleições à Presidência vai governar o país de mãos amarradas. Ou quase isso. Hoje mais de 90% das despesas da União são obrigatórias, o que deixa ao governo uma margem de menos de 10% para gastar livremente, conforme suas prioridades. O Tesouro Nacional, que tem a chave do cofre, acredita que o Orçamento brasileiro pode ser o mais engessado do mundo.
Enquanto os gastos obrigatórios – liderados pela Previdência e a folha de pagamento do funcionalismo – ganham terreno, os discricionários, de livre escolha, vão encolhendo. O investimento diminui a cada ano, o que piora a qualidade dos serviços públicos e da infraestrutura e, por consequência, limita a capacidade de crescimento do país.
Mas há problema ainda pior no curto prazo. Se nada for feito, a administração federal corre o risco de entrar em colapso já no próximo governo. É que parte dessa despesa discricionária cada vez menor é destinada ao custeio dos ministérios. Portanto, logo pode faltar dinheiro até para o dia a dia da máquina pública.
O Orçamento mais engessado do mundo
Instituições públicas e privadas se dedicam a estimar o tamanho das despesas obrigatórias. O que muda de um cálculo para outro é o critério que define quais gastos são compulsórios e quais não são. Mas a conclusão é sempre a mesma: o nível de engessamento no Brasil é singular. “A rigidez orçamentária no Brasil é seguramente a mais alta na América Latina e, provavelmente, a mais alta do mundo”, apontou o Tesouro Nacional em relatório.
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Segundo cálculo divulgado pelo Tesouro em março, com base em dados de 2017, quase 94% das despesas primárias (não vinculadas à dívida pública) do governo brasileiro são rígidas. O número é muito próximo ao estimado por organizações internacionais.
O Banco Mundial, por exemplo, mencionou um índice de 92% de gastos obrigatórios num estudo publicado em novembro do ano passado. Um mês antes, a agência de classificação de risco Moody’s havia falado em comprometimento de 93%. Em comparação, na Argentina esse mesmo índice é de 85%, segundo a agência. No Chile, 74%. No México, 70%.
Governo tem pouca margem de manobra
A Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado, calcula que em 2017 a rigidez orçamentária chegou a 93,3% do total de despesas sujeitas à regra do teto de gastos públicos, sobrando uma “margem fiscal” de apenas 6,7%. Pelas contas da IFI, a queda da inflação, que ajuda a conter parte das despesas, desengessou uma pequena parte do Orçamento deste ano, ampliando a margem de ação do governo para 8,6% dos gastos sujeitos ao teto.
“A despeito dessa queda, a rigidez ainda é muito grande. Como menos de 10% dos gastos estão sujeitos a algum tipo de ação no curto prazo, o grau de liberdade que o governo tem para agir é muito pequeno. Ele fica meio que de mãos amarradas para fazer algo, pelo menos no curto prazo”, diz Gabriel Leal de Barros, diretor da IFI.
Pelas simulações da instituição, a margem fiscal cairá para zero nos próximos anos e passará para o negativo em 2024. O que significa que, para respeitar o teto de gastos, o governo deixará de pagar parte das despesas obrigatórias. Ou – o mais provável – mandará às favas a regra do teto. Mas os problemas vão começar bem antes.
“Cerca de metade da margem fiscal é composta por despesas de custeio, para manter o funcionamento mínimo da máquina pública. Coisas como energia elétrica, segurança, limpeza. Algo difícil de cortar sistemática e sucessivamente. Pelas nossas estimativas, o gasto mínimo de custeio gira torno de R$ 75 bilhões a R$ 80 bilhões por ano, e a margem fiscal total deve cair a esse ponto entre 2019 e 2020”, diz o diretor da IFI.
O Orçamento mais engessado da história
No Relatório Fiscal de 2017, publicado em março, o Tesouro Nacional revelou que a rigidez orçamentária atingiu em 2017 os maiores níveis da história, sob qualquer parâmetro.
“Desde a Constituição Federal de 1988, o orçamento público brasileiro vem sofrendo processo intenso de engessamento, resultante da propagação de despesas obrigatórias e de transferências constitucionais e legais, de regras de indexação de despesas, de obrigatoriedade de aplicação mínima de recursos em alguns setores e de criação de receitas vinculadas a determinados gastos, o que limita a capacidade do Estado de realizar políticas públicas e de realocação de recursos para cumprimento de metas fiscais”, afirma o Tesouro em seu Relatório Fiscal.
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Segundo o indicador “ampliado” do Tesouro, o mais destacado no documento, 93,7% dos gastos primários do ano passado eram obrigatórios. Entram nessa conta as despesas determinadas pela Constituição e por leis ordinárias, contratos e convênios, além de outros gastos que não são submetidos a limites na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O nível de comprometimento é um pouco mais baixo – de 89,3% em 2017, segundo o Tesouro – quando se consideram apenas as despesas fixadas na Constituição e em leis ordinárias (indicador “restrito”). Por outro lado, numa conta mais abrangente, que inclui os gastos do indicador “ampliado” mais os restos a pagar de anos anteriores (indicador “estendido”), o número chega a 97,6%.
Gasto obrigatório supera a arrecadação do governo desde 2015
Em todas as estimativas, os gastos obrigatórios já são maiores que as receitas recorrentes do governo federal. Pelo critério “ampliado” do Tesouro, por exemplo, esse tipo de desembolso passou a superar a arrecadação em 2015. No ano passado, ela já estava 7,4% acima das receitas habituais. O que explica por que o governo fecha as contas no vermelho antes mesmo de pagar os juros da dívida pública.
O governo registra déficit primário desde 2014 e, desde então, vem pegando novos empréstimos – emitindo títulos da dívida pública – para conseguir pagar os juros da dívida já existente e parte das despesas correntes. Assim, a bola de neve do endividamento cresce ainda mais rápido.
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Uma forma de conter esse movimento seria voltar a poupar dinheiro para pagar os juros, como ocorria até 2013. Seria um esforço considerável hoje em dia: segundo o Tesouro, para alcançar uma sobra (superávit primário) equivalente a 1% do PIB, a proporção de gastos obrigatórios pelo conceito “ampliado” teria de baixar para algo entre 80% e 85% do total, o que não ocorre desde o início do século.
Teto de gastos era solução. Sem reforma da Previdência, virou armadilha
Uma emenda à Constituição aprovada em 2016, que deveria ajudar a conter as despesas públicas, acabou criando uma armadilha. O chamado teto de gastos tenta impedir que os desembolsos do governo cresçam acima da inflação. O problema é que ele não tem efeito sobre o maior gasto de todos, a Previdência Social, que não pode simplesmente congelar o pagamento de aposentadorias e pensões, que tem crescido em média 3,5% ao ano acima da inflação.
Assim, com quase todas as outras despesas congeladas pelo teto, o pagamento de aposentadorias e pensões vai avançando sobre o dinheiro que antes seria destinado a outras áreas. A única forma de limitar os desembolsos da Previdência é mudando as regras de concessão, o que em boa parte dos casos exige mudanças na Constituição. Era o que pretendia a reforma da Previdência, que, sem apoio político nem popular, acabou enterrada pelo governo logo após a intervenção federal no Rio de Janeiro.
No ano passado, a Previdência e o Benefício de Prestação Continuada – o BPC, pago a pessoas com deficiência e idosos de baixa renda – consumiram 48% de todas as despesas primárias da União, um recorde. Em 2010, a fatia era de 39%. Nesse mesmo período, a fatia dos investimentos públicos, que já era de apenas 6,3%, encolheu para 4%.
Mudar a Constituição é complexo porque exige os votos de três quintos do Congresso. Mas é possível economizar sem aprovar uma emenda constitucional. Segundo o Tesouro, aproximadamente 10% das despesas rígidas estão definidas por leis ordinárias, convênios, contratos e outras formas de vinculação.
“É preciso ver qual é a complexidade, do ponto de vista político, para se alterar as regras. Mas é possível fazer mudanças na forma de lei, com maioria simples do Congresso”, diz Gabriel Leal de Barros, da IFI.
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