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Desde que o enfrentamento ao coronavírus no Brasil virou uma questão de emergência de saúde pública, no início de fevereiro, Jair Bolsonaro (sem partido) já publicou cinco decretos estipulando quais são as atividades essenciais para o governo federal. O último deles, do dia 11, incluiu academias, salões de beleza e barbearias no rol de segmentos liberados para funcionar em meio à pandemia.
Embora a determinação venha da União, estados e municípios têm autonomia para acatar a liberação ou não – e tanto possuem essa liberdade que o funcionamento de academias já estava liberado em quatro estados antes mesmo da sinalização do presidente.
Aumentar o rol de atividades essenciais é a forma que Bolsonaro encontra para pressionar governadores e prefeitos a adotarem medidas que promoveriam uma retomada da economia, no entendimento dele. “Saúde é vida. Academias, salões de beleza e cabeleireiro, higiene é vida. Essas três categorias juntas é mais de um milhão de empregos”, afirmou o presidente na portaria do Palácio da Alvorada, na segunda-feira (11), dia da publicação do decreto que liberou essas atividades.
Nesse caso, a decretação dessas atividades essenciais acabou repelindo os governadores: ao menos 18 estados optaram por não aderir à decisão. Nos municípios, a situação é mais difusa e já há cidades que liberaram esse tipo de serviço.
Especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo foram unânimes em dizer que não há irregularidades da parte de estados e municípios em não acatarem o decreto presidencial por causa da autonomia prevista no modelo federativo brasileiro. Na verdade, essa margem de manobra dos estados vem de uma interpretação da Constituição, já ratificada pelo pleno do Supremo Tribunal Federal (STF), sobre a competência concorrente dos entes federativos para assuntos relacionados à saúde.
Nesse caso, os decretos da União até servem como um norteador para ações dos demais entes, mas não há um poder vinculante. A não ser que alguma parte tente judicializar a questão, como o próprio Bolsonaro expôs em suas redes. Além disso, a autonomia dos estados e municípios não é uma licença para que façam o que bem entendam porque o STF determinou adoção de critérios técnicos para justificar as decisões.
Estados não liberaram academias e salões como atividades essenciais
A inclusão de academias e salões de beleza no rol de atividades essenciais surpreendeu até mesmo o ministro da Saúde, Nelson Teich, que foi pego de surpresa por questionamentos de jornalistas durante a coletiva técnica da pasta, na segunda-feira (11). E também não teve grande adesão nos estados.
No Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Espírito Santo e Mato Grosso esse tipo de atividade já estava liberada, por meio de decretos estaduais. Alguns desses estados criaram inclusive protocolos específicos sobre o funcionamento das academias, por exemplo. Em Santa Catarina, as academias obedecem a algumas regras para funcionarem: é preciso disponibilizar álcool gel, obrigatório o uso de máscaras e toalhas individuais, manter o distanciamento de 1,5 metro entre as pessoas e a lotação é limitada a 30% da capacidade. O tempo máximo de permanência de cada aluno é de uma hora e é preciso de um intervalo de 15 minutos entre cada turno para a higienização do espaço.
Um levantamento feito pelo Estadão mostrou que ao menos 18 governadores já haviam se manifestado e afirmado que não seguiriam o decreto para seguir as diretrizes estabelecidas pelas secretarias estaduais. Todos os governadores da região Nordeste se opuseram à medida. Além deles, se manifestaram também os governadores do Rio de Janeiro, Amazonas, Pará, Rondônia, Amapá, Acre, Goiás e Paraná. As justificativas são semelhantes: como essas localidades enfrentam algum aumento da curva epidêmica, o entendimento é de que flexibilizar medidas de distanciamento social agora poderia agravar o problema.
Em São Paulo, governado por João Doria (PSDB), com quem Bolsonaro vem travando uma série de desentendimentos, ainda não houve uma decisão sobre essa flexibilização. O governador de Minas Gerais, Romeu Zema (Novo), optou por delegar aos prefeitos a decisão de reabrir esses serviços ou não. O mesmo ocorreu no Tocantins e em Roraima.
Vale lembrar que alguns estados já consideravam outros serviços como essenciais antes do decreto presidencial. É o caso da construção civil, que só entrou no rol das atividades essenciais para Bolsonaro no dia 7 de maio. Mas ela já estava liberada desde março no Paraná e de abril em São Paulo, por exemplo. Atualmente, a lista de liberações da presidência soma 57 atividades consideradas essenciais, que variam das funções diretamente ligadas à saúde, o trabalho da imprensa, atividades religiosas e até mesmo serviços como a locação de veículos.
Autoritarismo? Estados não precisam aderir
Bolsonaro não gostou da manifestação dos governadores e usou suas redes sociais para reclamar do descumprimento de seu decreto. “Os governadores que não concordam com o Decreto podem ajuizar ações na justiça ou, via congressista, entrar com Projeto de Decreto Legislativo. O afrontar o estado democrático de direito é o pior caminho, aflora o indesejável autoritarismo no Brasil”, escreveu. Mais uma vez, ele reforçou que a intenção do decreto é atender a milhares de profissionais, “a maioria humildes”, que querem voltar a trabalhar.
Mas, a situação não é bem assim. A advogada constitucionalista Vera Chemin, mestre em administração pública pela FGV, explica que na lei 13.979/2020, que trata especificamente do combate ao coronavírus no país, há um artigo que determina que é o presidente quem vai dispor, por meio de decretos, quais são as atividades essenciais, tanto no serviço público quanto no privado.
O próprio governo editou medidas provisórias e decretos, que posteriormente foram questionados no STF. Isso acontece porque a Constituição prevê que os três entes federados – União, estados e municípios – podem determinar medidas administrativas e legislar sobre determinados temas de forma concorrente – ou seja, a União determina linhas gerais e estados e municípios legislam sobre o que lhes é peculiar. E a saúde pública está nessa lista.
“A constituição já expressa claramente que estados e municípios têm autonomia, administrativa e normativa e diz que vivemos em um estado federativo. Por ser assim, os entes federados têm autonomia e existe a descentralização política, desde que não extrapole das suas competências constitucionais”, explica.
Para fazer um contraponto à realidade brasileira, Flávio Henrique Costa Pereira, sócio coordenador do departamento de Direito Eleitoral e Político do BNZ Advogados, lembra que a Alemanha possui outro modelo administrativo. “Na Alemanha, a União tem a competência de legislar sobre tudo e quem executa são os entes federativos subnacionais – estados e municípios. Aí é diferente, porque o que a União fala, fala por si só. Aqui, não: os três podem legislar e se manifestar sobre o assunto. Isso foi definido na Constituição”, reforça.
Como foi determinada a autonomia a estados e municípios
O STF atendeu a uma ação direta de inconstitucionalidade e entendeu que estados e municípios tinham autonomia para decidir quais medidas lhes seriam mais convenientes de adotar em tempos de pandemia, o que inclui ações de distanciamento social e atividades essenciais, sem precisar de autorização da União, Ministério da Saúde, Anvisa ou qualquer outro órgão federal. “Eles têm autonomia para implementar as medidas, desde que essas medidas sejam amparadas, tenham respaldo, lastro técnico e científico de autoridades estaduais ou municipais, e não exorbitem as respectivas competências, previstas na Constituição”, lembra Vera.
Apesar da provocação de Bolsonaro, governadores não estão descumprindo nenhuma regra. “Prevalece o mesmo entendimento do STF: os estados não estão obrigados a aderir ao entendimento da União, a cumprir o decreto da União. Eles [governadores] têm autonomia para legislar em seus estados sobre as medidas que serão adotadas, inclusive não autorizando a abertura desses serviços”, frisa Douglas Oliveira, sócio do escritório Oliveira, Vale, Securato & Abdul Ahad Advogados.
Oliveira cita como exemplo a cidade em que vive, Campo Grande, no Mato Grosso: lá, o funcionamento das academias já estava liberado antes mesmo do decreto de Bolsonaro, porque já havia esse entendimento de que a competência para essa tomada de decisão é do gestor local.
Bolsonaro pode até cumprir a ameaça de colocar a Advocacia-Geral da União para pressionar a Justiça pela adoção dessas medidas nos estados e municípios. “A União pode provocar o STF por outra medida, mas a decisão em relação a essa matéria foi proferida em uma provocação que já aconteceu e referendada pelo pleno do STF. Houve essa interpretação de competência concorrente. A União tem o direito constitucional de ingressar com nova ação, mas essa é uma decisão recente, de 15 de abril, é difícil que haja uma reviravolta no entendimento de todos os ministros”, avalia.
Justiça tem mecanismos para avaliar quando agir
O advogado Flávio Henrique Costa Pereira ressalta que até hoje a discussão sobre limites e competências federativas são objeto de constantes debates no Brasil, como é o caso de participação de receitas tributárias e até mesmo a comercialização e fabricação de amianto no país. Para ele, como o STF já se manifestou sobre a autonomia de estados e municípios, o que resta é olhar o caso concreto de cada decreto do presidente a situação nos entes.
“Como regra, cabe à União dirigir as orientações de saúde no país, mas elas não serão obrigatoriamente obedecidas pelos estados e municípios”, explica. Isso vale para as medidas tomadas localmente e que são direcionadas à garantia da saúde. Tanto que outras ações, que exacerbaram o papel constitucional desses entes, foram revertidas.
Ele cita como exemplo uma rodovia intermunicipal ou interestadual. Na avaliação de Pereira, é preciso determinar qual é o interesse deste trecho. Se for uma estrada que liga duas cidades e só há interesse local, pode até haver algum tipo de restrição de tráfego. Mas, ao contrário, caso haja um interesse regional ou nacional naquele ponto – pode ser a ligação para uma fábrica de insumos de saúde – ainda que a administração da estrada seja local, União ou estados podem mandar abrir, se demonstra interesse. “É o caso concreto que vai dizer o que é o limite de cada ente federativo”, explica.
Outro exemplo vem do advogado Douglas Oliveira. Ele lembra que alguns municípios decretaram que não haveria transporte coletivo nos municípios, o que acabou afetando indústrias locais. A pedido de um cliente, uma usina, foi ingressada uma ação pedindo a reversão da medida. E a justiça acatou. “Ganhamos a ação porque na cidade nem tinha casos confirmados da Covid-19 e foi considerada uma medida desproporcional. O juiz analisa caso concreto e questão local”, frisa.
Qual é o papel da União, então?
Se a União não pode determinar o que é ou não atividade essencial, qual é o papel dela agora? Para os especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo, o governo federal precisa coordenar as ações da pandemia.
Flávio Henrique Costa Pereira defende que caberia à União criar um tipo de foro, com representação de todos os entes federativos de forma a tomar decisões consensuais. “A falta de iniciativa nesse sentido aumenta o conflito federativo”, avalia.
A advogada Vera Chemin tem o mesmo entendimento. “O ideal seria uma relação de coordenação entre os entes federados: a União com seu papel central, dando orientações para governadores e prefeitos ”.
