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O apoio do presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva (PT) à reeleição do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), declarado no fim de novembro, foi um gesto importante para assegurar sustentação e governabilidade em seu terceiro mandato, mas pode ser insuficiente para evitar um maior grau de independência do Congresso Nacional na legislatura que começa em fevereiro. As sinalizações de apoio do PT à reeleição do presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), também têm pouco potencial para alterar os rumos do protagonismo do Parlamento. Na atual legislatura, esse protagonismo em relação ao Executivo aumentou, com um maior controle de parlamentares sobre a pauta debatida no Congresso e mais influência deles junto ao governo federal na construção de políticas públicas.
"Não consigo enxergar espaço para o Legislativo abrir mão desse empoderamento", diz o analista político Pedro Araújo, sócio-diretor da Action Relações Governamentais. Levantamento da consultoria mostra que, até o recesso parlamentar do meio do ano de 2022, o Congresso havia aprovado 103 propostas de autoria de deputados e senadores e apenas 33 de origem do governo federal. Em 2021, foram aprovadas 79 propostas de congressistas e 41 do Executivo. Até 2020, o governo federal conseguia impor ou ao menos "igualar" a sua agenda à do Congresso.
Em parte, é possível atribuir o protagonismo do Congresso em 2021 e 2022 à pandemia da Covid-19 – que exigiu uma série de ações emergenciais que tiveram de passar pelo Legislativo. Mas Araújo diz que esse movimento é histórico. Em 2012, por exemplo, foram 43 projetos do Executivo aprovados, contra apenas 18 de iniciativa do Congresso. Naquele ano, foi aprovado o Código Florestal, considerado um marco para o início do processo de fortalecimento dos congressistas. "Foi um marco porque foi o primeiro grande projeto de autoria do Legislativo aprovado e que virou lei. Ali, deputados e senadores viram que tinham essa capacidade institucional", diz Araújo.
Os parlamentares perceberam as vantagens político-eleitorais de ter comando da pauta legislativa. "Traz grandes possibilidades para o congressista se relacionar com as bases ao pautar assuntos de interesse delas", explica Araújo.
Outra razão que reforça a tendência de maior independência do Congresso é o controle sobre o Orçamento federal. O projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2023, enviado pelo governo do presidente Jair Bolsonaro (PL), previa uma reserva de R$ 38,7 bilhões para emendas parlamentares, o maior valor já registrado. Desse montante, R$ 19,4 bilhões está previsto para o chamado orçamento secreto – as emendas de relator, que devem ser mantidas em razão da articulação pela aprovação da PEC fura-teto. O líder do governo na Câmara dos Deputados, Ricardo Barros (PP-PR), defende ainda a impositividade dessas verbas, ou seja, tornar sua execução obrigatória.
Como gesto ao Congresso, o líder do PT na Câmara, Reginaldo Lopes (MG), disse na terça-feira (29) que a PEC fura-teto pode liberar receitas extraordinárias para gastar R$ 22,9 bilhões ainda este ano, o correspondente a 6,5% da arrecadação excedente prevista para o ano. Do total, R$ 7,7 bilhões poderiam ser utilizados para pagar recursos de emendas parlamentares que, hoje, estão bloqueadas.
Esforços de Lula podem ser insuficientes para equilibrar forças
"É muito difícil o Legislativo abrir mão dessa capacidade de controlar o Orçamento", diz o analista político Pedro Araújo. "Nas semanas em que os prefeitos vão a Brasília, os gabinetes dos deputados ficam cheios, com filas externas para entrar na Câmara. Antes, a realidade era toda diferente; esse movimento ia para os ministérios." Ou seja, atualmente é mais importante para um prefeito conseguir liberar verbas com um parlamentar do que com um ministro.
Araújo diz que a PEC fura-teto proposta pelo gabinete de transição de Lula foi a forma que o governo eleito encontrou para tentar elevar o controle do Orçamento pelo Executivo e, assim, ter alguma margem de manobra financeira. Além disso, ao flexibilizar o Orçamento e garantir mais dinheiro para si, o futuro governo fica menos dependente do Congresso e ganha espaço para negociar em condições melhores as pautas de seu interesse com o Legislativo.
Mas o cientista político Enrico Ribeiro, sócio-diretor da Consillium Soluções Institucionais e Governamentais, entende que a PEC é uma aposta arriscada para Lula. Ele reconhece que a PEC contribui para antecipar a construção da base governista, mas diz que ela eleva os desafios em caso de insucesso na tramitação e aprovação do texto. "O presidente eleito já está governando e queimando todo o capital político para aprovar algo sem que sequer tenha sido empossado", diz Ribeiro.
Em caso de insucesso na condução da PEC, Ribeiro alerta para um cenário desfavorável a Lula. "Se o Executivo for fraco, o poder de pauta do Legislativo será mais intenso. Como o governo vai gastar muito tempo para organizar sua base de sustentação, é provável que haja um fortalecimento do Legislativo, mas é algo que ainda vamos observar pelo menos até o início do ano que vem", diz.
O cientista político e sociólogo André César, analista da Hold Assessoria Legislativa, concorda com os riscos de insucesso na articulação da PEC e alerta para o ineditismo de toda a discussão. "Um governo que ainda não assumiu já está tendo que negociar uma questão crucial para a sobrevivência e já começa se desgastando. Se a PEC não passa ou não dá tempo, seria um início trágico e dramático que reforçaria o poder de fogo do Congresso", observa.
Um insucesso na aprovação da PEC fura-teto também se somara à dificuldade de construção de governabilidade com um Parlamento mais alinhado à centro-direita, como o que saiu das urnas. "Mesmo dentro do MDB e do PSD há parlamentares que não necessariamente vão votar com o governo e concordar com todas as agendas", diz o analista Pedro Araújo.
O analista André César ressalta o ambiente de divisão da sociedade após o resultado eleitoral apertado e todas as manifestações feitas por opositores nas ruas e nas redes sociais. "Lula não vai ter vida fácil e vai ter que 'matar um dragão por dia', que passará, muitas vezes, por quem está sentado na Câmara e do Senado. Ele vai precisar de um bom articulador político para ter alguém ali que tenha a sensibilidade para sentar, ouvir e não gerar mais barulho e terremoto", diz.
Mas, em caso de aprovação da PEC fura-teto, o futuro governo pode ter benefícios. "A PEC pode contribuir para que antecipe a lua de mel com o Congresso e, em caso de sucesso em bases que deem alguma força ao governo, é possível recuperar o capital gasto. O poder político caminharia mais para o Executivo, que voltaria a ter um poder de agenda maior", diz Enrico Ribeiro.
Como o Congresso assumiu o protagonismo em relação ao Executivo
Três fatores explicam o protagonismo assumido pelo Congresso nos últimos dez anos. A Action Relações Governamentais aponta que isso ocorreu devido a mudanças no trâmite das Medidas Provisórias (MPs), no Orçamento e na apreciação dos vetos presidenciais.
Todo o processo de fortalecimento do Legislativo começou ainda em 2009, com o então presidente da Câmara, Michel Temer (MDB). Por meio da Questão de Ordem de Plenário n.º 411/09, Temer restringiu o trancamento da pauta dos trabalhos legislativos em decorrência de MPs ainda não submetidas a votação. Até então, medidas provisórias trancavam pauta após 45 dias de tramitação, por determinação da Emenda Constitucional n.º 32/01. A ação de Temer garantiu maior autonomia do Congresso e possibilitou que fossem votadas em plenário propostas ainda que as MPs não tivessem sido aprovadas no prazo previsto.
Parte do processo de fortalecimento do Congresso também teve influência do Supremo Tribunal Federal (STF). Em 2012, o ministro Luiz Fux acolheu uma questão de ordem da Advocacia-Geral da União (AGU) e determinou a exigência de que MPs tramitassem em comissões mistas e que elas só trancariam a pauta de plenário caso já tivessem sido aprovadas por esses colegiados.
Em 2020, o Ato Conjunto n.º 1 do Congresso suspendeu todas as comissões e inviabilizou a instalação das comissões mistas para a análise das MPs, que voltaram a ser analisadas exclusivamente pelos plenários da Câmara e do Senado. Diferente de antes, porém, elas só passaram a trancar a pauta do plenário após 45 dias de tramitação caso o presidente da Câmara tivesse definido o relator da matéria.
Sobre os vetos presidenciais, o crescimento do poder de agenda do Parlamento veio por meio da Resolução 1/13 do Congresso Nacional. A resolução determina que vetos trancam a pauta legislativa 30 dias após serem recebidos pela presidência do Senado, e apenas podem ser rejeitados pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Dois anos depois, a Resolução 1/15 do Congresso passou a prever quórum especial de votação dos vetos. O trancamento de pauta para a votação de vetos favorece o Legislativo pois obriga o governo a negociar a manutenção de vetos, sob pretexto de paralisia de outras matérias de interesse do Executivo.
Quanto ao Orçamento, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n.º 86/15 e passou a prever a execução obrigatória de emendas parlamentares individuais, obrigando a destinação à saúde de metade do volume orçamentário. Antes, os parlamentares apenas sugeriam as dotações ao governo, que era o responsável pela execução.
Em 2016, a Emenda Constitucional nº 95 elevou o protagonismo dos parlamentares ao estabelecer o Teto de Gastos. O teto tirou margem de manobra do Executivo para gastos e, desse modo, o poder do Legislativo de alterar as propostas orçamentárias por meio de emendas foi fortalecido. O governo passou a ter de negociar mais com os parlamentares.
Em 2019, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional nº 100, que passou a determinar a execução obrigatória de emendas parlamentares das bancadas estaduais. O dispositivo, que prevê que metade do montante precisa ser destinado a obras, também deixou uma parcela maior do Orçamento nas mãos de deputados e senadores.
Além disso, na atual legislatura foi criado o chamado orçamento secreto – as emendas de relator, cujo rastreamento da origem da indicação dos recursos é difícil, daí o apelido. O orçamento secreto acabou virando uma importante ferramenta de negociação para o governo Bolsonaro ter apoio no Parlamento – e isso deu poder ao relator do orçamento (um deputado ou um senador).
E o orçamento secreto quase teve sua execução tornada obrigatória. Em 2020, o Congresso chegou a aprovar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prevendo a execução obrigatória das emendas do relator-geral do Orçamento. Bolsonaro vetou e o Parlamento reagiu, retomando a impositividade com a aprovação do PLOA 2020. Bolsonaro vetou mais uma vez e, após negociação com parlamentares, manteve o veto.
