Como o Congresso pode criar um nó de R$ 30 bilhões no governo Bolsonaro

Não é segredo que a União tem um Orçamento extremamente apertado e engessado. Quase não há margem de manobra para mudanças, porque além de os recursos serem “carimbados”, há cada veze menos dinheiro para investimentos livres, os chamados gastos discricionários. E esse cenário pode ficar ainda mais complicado caso o Congresso derrube um veto do presidente Jair Bolsonaro sobre emendas parlamentares e Orçamento impositivo. Isso geraria um nó que limitaria em R$ 30 bilhões a capacidade de contingenciamento do governo, dificultando o cumprimento das regras fiscais e gerando espaço para um shutdown da máquina pública.

O presidente Bolsonaro vetou o artigo 52 do PLN 51/2019, que tornava as emendas feitas pelo relator e comissões no Orçamento equivalentes às emendas individuais de parlamentares e de bancada. Essas duas últimas já são obrigatórias e têm prazo de 90 dias para serem empenhadas primeira fase do gasto público, em que o governo assegura compromisso com a despesa.

Ao mudar o status das emendas do relator-geral, além de prazo para empenho da verba, elas não poderiam ser contingenciadas, mesmo em caso de frustração das receitas a serem arrecadadas. As despesas identificadas com a rubrica do relator-geral correspondem a R$ 30,1 bilhões no Orçamento de 2020. Além disso, as emendas de comissão somam R$ 687,3 milhões, as individuais representam R$ 9,5 bilhões e as de bancada, outros R$ 5,9 bilhões.

A análise desse veto está se arrastando, e deve ocorrer depois do Carnaval. Governo e Congresso chegaram a fechar um acordo sobre a situação, com uma derrubada parcial do veto, o que asseguraria a impositividade do Orçamento ao Legislativo, mas traria alívio para que o governo conseguisse manejar melhor os recursos em caso de contingenciamento. Mas a relação entre os poderes segue instável, com troca de farpas que podem prejudicar o acordo.

Dias atrás, em fala captada por um microfone, o ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional (GSI), Augusto Heleno, comentou a possível derrubada do veto dizendo que o governo não poderia aceitar "esses caras" – os congressistas – "chantagearem a gente o tempo todo". Em resposta, o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), disse que Heleno se transformou num "radical ideológico". E o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), afirmou que "nenhum ataque à democracia será tolerado".

O nó de R$ 30 bilhões em emendas

Um alerta sobre o bloqueio dos R$ 30,1 bilhões, oriundos das emendas propostas pelo relator-geral, colocar em risco o cumprimento das metas fiscais foi feito no Relatório de Acompanhamento Fiscal (RAF) 37 da Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão ligado ao Senado.

Para o economista Felipe Salto, diretor-executivo da IFI, há duas dimensões para a análise da manutenção ou derrubada desse veto. “Em tese, de fato, seria bom mais poder para o Congresso, porque você tem uma maior credibilidade do processo orçamentário, fica menos na mão dos contingenciamentos”, aponta.

Vale lembrar que no ano passado, foi aprovada uma PEC que torna o Orçamento da União, estados e municípios totalmente impositivos pelo Legislativo. Cabe a deputados e senadores decidir o que e quanto será gasto nas despesas de governos. Ao Executivo fica a escolha de como fazer essas discriminações.

Por outro lado, 94% do Orçamento federal é engessado, pelos cálculos da IFI. Além disso, a União enfrenta um cenário de crise fiscal com déficit elevado, sem conseguir aprovar reformas que mexem nos gastos obrigatórios – o alívio fiscal que será trazido pela reforma da Previdência não é imediato.

Salto lembra que o Orçamento desse ano prevê R$ 126,1 bilhões para gastos discricionários, as despesas em que o governo pode escolher livremente como investir. Mas, ainda que possa optar em que usar a verba, R$ 22 bilhões já são destinados a projetos de saúde, conforme determinação constitucional.

Isso quer dizer que sobrariam cerca de R$ 104,1 bilhões para investimentos a serem decididos pelo governo federal. Caso os R$ 30,1 bilhões de emendas do relator sejam diminuídos desse valor, as verbas discricionárias chegariam a R$ 74 bilhões, que é o mínimo necessário para o funcionamento da máquina pública.

“Você inviabilizaria o ajuste fiscal, provavelmente teria de alterar a meta de resultado primário. Em benefício do quê? De emendas do relator-geral, que vão retornar provavelmente como investimentos, mas vão pulverizar esses recursos e não vai ser um gasto eficiente”, explica Salto. O economista ressalta que neste momento, em que o gasto com investimento está muito baixo, é preciso encontrar um meio termo nessa discussão e a solução de derrubada de veto parcial é uma boa solução.

O tamanho do contingenciamento

O RAF 97 aponta que o contingenciamento necessário para o Orçamento federal em 2020 deve variar entre R$ 27 bilhões e R$ 37 bilhões. Essa variação se dá pela diferença entre os cálculos de receitas projetadas pelo governo e pela própria para IFI. Enquanto o governo prevê arrecadar R$ 1,644 trilhão – incluindo a venda da Eletrobras e os leilões da cessão onerosa que não tiveram interessados no ano passado –, a IFI projeta receitas de R$ 1,607 trilhão.

“Essa diferença de R$ 37 bilhões corresponderia ao contingenciamento necessário no ano para o cumprimento da meta de déficit primário de R$ 124,1 bilhões”, aponta o documento. A IFI ainda ressalta que teto de gastos e regra de ouro podem ser afetados no caso de impossibilidade de um contingenciamento mais robusto, por causa da blindagem das emendas do relator-geral.

Por isso, com base no novo cenário de Orçamento impositivo, a IFI defende que é preciso definir melhor as regras para contingenciamento, sob risco de aumentar a rigidez e piorar a execução da política fiscal. “Os riscos estão relacionados principalmente ao aumento da rigidez do Orçamento, em contexto já muito restritivo para a gestão fiscal, impondo mais dificuldades para o cumprimento das regras fiscais e prejudicando os avanços realizados nos últimos anos com a adoção de um teto de gastos, a melhora do déficit primário e a contenção do crescimento da dívida pública”.