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As emendas ao Orçamento da União, produzidas pelo Congresso Nacional, são um componente-chave para entender a dinâmica dos gastos públicos no Brasil, a relação entre os poderes e a ocorrência de esquemas de corrupção. A discussão em torno do tema ficou ainda mais forte nos últimos anos, com a criação das emendas de relator, que ficaram conhecidas como "orçamento secreto" e foram consideradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na última segunda-feira (19).
Existem diversos tipos de emendas, que atendem a propósitos diferentes, mas todas partem do mesmo pressuposto: a ideia de que o deputado federal ou senador, por ser um representante da população, está mais próximo do povo e compreende melhor as demandas locais. Seguindo essa lógica, os parlamentares indicam obras ou projetos que demandam recursos públicos, e as emendas resultam na transferência das verbas a esses propósitos.
O quadro, porém, é marcado por controvérsias. O pagamento dos valores correspondentes às emendas foi habitualmente convertido em um mecanismo para "administração" da relação entre a Presidência da República e o Congresso Nacional. Diferentes governos aceleraram o pagamento das verbas quando precisavam de apoio em votações difíceis – a gestão de Jair Bolsonaro (PL), por exemplo, despejou R$ 1,13 bilhão do Orçamento correspondente a emendas na semana da votação da reforma da Previdência, em 2019. O Congresso também lança mão do mecanismo para assegurar mais poder sobre os recursos públicos e para barganhar sobre o Executivo.
Ao longo dos últimos anos, a sistemática do pagamento de emendas foi se ajustando a mudanças na legislação e também como resposta a escândalos que tomaram a opinião pública. Por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), implantada em 2001, determinou que o pagamento de emendas passasse a se pautar em relatórios de gestão, cumprimento de metas e contingenciamento. O caso dos "anões do orçamento", deflagrado anos antes, contribuiu para dar mais transparência ao processo.
Outro processo importante que modificou a sistemática das emendas ao orçamento foi a determinação da impositividade das emendas individuais. Isso quer dizer que essas emendas passam a ter sua execução obrigatória – ou seja, o governo é obrigado a fazer o pagamento correspondente à demanda, tendo gestão apenas de quando fazê-lo. A determinação da impositividade ocorreu em 2015.
Os tipos de emendas e quanto cada um recebeu em 2022
O orçamento derivado das emendas de relator, o chamado "orçamento secreto", foi criado na virada de 2019 para 2020 pelo Congresso e recebeu sinal verde do governo de Jair Bolsonaro. A controvérsia em torno do mecanismo se dá pela falta de transparência que o envolve. O Congresso determina o valor destinado ao orçamento secreto, mas sua distribuição não obedece a regras claras e nem a uma prestação de contas precisa.
O responsável pela elaboração é o relator-geral do Orçamento. O posto pode ser ocupado tanto por um deputado federal quanto por um senador. Quem está na função atualmente é o senador Marcelo Castro (MDB-PI), e em 2021 o ocupante do cargo foi o deputado Hugo Leal (PSD-RJ).
A definição do valor destinado às emendas é feita durante a construção da Lei Orçamentária Anual (LOA), que é produzida pelo Congresso nos meses finais do ano. A LOA nasce na Comissão Mista de Orçamento (CMO), que também reúne deputados federais e senadores. A Presidência da comissão é alternada, a cada ano, entre as duas casas. O presidente atual da CMO é Celso Sabino (União-PA).
Conheça abaixo os diferentes tipos de emenda e quanto cada um dos grupos recebeu no Orçamento de 2022, aprovado no fim do ano passado:
- Emendas de relator: o "orçamento secreto" foi contemplado com R$ 16,5 bilhões em 2022. Foi o menor valor desde que o mecanismo foi criado: em 2020, foram R$ 20,1 bilhões para a rubrica, e R$ 18,5 bilhões em 2021. Nestes dois anos, o orçamento secreto correspondeu a mais de 50% de tudo o que o Congresso destinou em emendas.
- Emendas individuais: são as solicitações apresentadas de modo autônomo por cada deputado federal e senador. Cada um dos parlamentares tem o direito de apresentar 25 emendas, com valor total de R$ 17,6 milhões. O valor total das emendas individuais em 2022 foi de R$ 10,3 bilhões.
- Emendas de bancada estadual: são solicitações feitas em conjunto pelos parlamentares que representam os estados. Também detêm caráter impositivo. Receberam R$ 7,54 bilhões para 2022.
- Emendas de comissão: são as apresentadas pelas comissões permanentes tanto de Câmara quanto do Senado. A Comissão de Legislação Participativa (CLP) da Câmara é a única que não tem o direito de fazer as emendas. Essas emendas, porém, são o "patinho feio" do Orçamento, sendo habitualmente contempladas com poucos recursos. Em 2022 dispuseram de R$ 1,2 bilhão.
