Fim dos municípios: como o Brasil chegou a mais de mil cidades inviáveis

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O Brasil tem dimensões continentais. A frase é batida, mas é verdade: com todo esse tamanho, é até esperado que o país tenha tantas cidades. São mais de 5,5 mil, de acordo com o IBGE. E uma boa parte desses municípios são economicamente inviáveis. A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) fez as contas e constatou que praticamente 80% das cidades brasileiras têm arrecadação própria inferior a 10% da receita total.

A entidade fez esse cálculo porque a proposta de emenda à Constituição (PEC) do Pacto Federativo determina que municípios inviáveis economicamente a partir dessa regra e com menos de 5 mil habitantes podem deixar de existir – são 1,2 mil municípios nessa situação em todo o país.

Pela proposta da PEC, as cidades que não comprovarem a viabilidade financeira até junho de 2023, e passarem pelo crivo do Tesouro Nacional, serão incorporadas ao município vizinho de maior indicador econômico em janeiro de 2025. Os dados populacionais serão os do Censo 2020. A proposta permite a fusão de até três cidades ao município incorporador.

O Congresso historicamente é contrário a esse tipo de projeto que restringe a criação de novas cidades, e não está sendo diferente na atual. A grande questão é como o Brasil chegou ao ponto de ter tantas cidades inviáveis. A Gazeta do Povo elencou quatro razões, da busca por recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), passando pela janela histórica de criação de cidades, o controle de cargos e a busca por poder eleitoral atrelada a um discurso de abandono de distritos.

FPM: todo mundo quer um naco a mais de recurso

Parte dos recursos federais arrecadados pela União é repassada para estados e municípios. Esse rateio das receitas obtidas com a arrecadação de impostos é um tipo de mecanismo usado para amenizar desigualdades regionais, e que podem promover um equilíbrio socioeconômico entre os entes. No caso das cidades, elas têm direito ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que existe desde a década de 1960.

Lá atrás, em 1966, o FPM era composto por uma parcela de 10% da arrecadação do Importo de Renda e IPI, descontados os incentivos fiscais vigentes na época e outras deduções legais. O critério de distribuição era unicamente baseado na população dos municípios. O fundo foi ratificado pela Constituição de 1988 e foi mudando de lá para cá: a parcela de impostos a ser rateada aumentou e os critérios de divisão do bolo mudaram.

Atualmente, a parcela de arrecadação de impostos que é dividida com os municípios é de 24,5% (22,5% da parcela básica e mais dois adicionais de 1% cada). Além do fator populacional, há critérios como localização da cidade (capital ou interior) e renda per capita que influenciam no valor a ser recebido.

Quem faz os cálculos para determinar quanto cada município vai receber é a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Entre 2011 e 2018, o bolo a ser dividido variou entre R$ 82 bilhões e R$ 89 bilhões, em valores corrigidos pela inflação. Em 2019, os repasses do FPM já somam R$ 66 bilhões, de acordo com dados do Tesouro Nacional atualizados até 11 de novembro.

Janela histórica: a multiplicação das cidades nos anos 1990

Além de promover mudanças no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a Constituição Cidadã eliminou a intervenção da União para a emancipação de municípios, que passaram a ser criados exclusivamente por decisões das Assembleias estaduais. Principalmente no início dos anos 1990 houve essa janela de oportunidade e diversos estados “fizeram a festa”, criando inúmeras novas cidades. O problema é que essa onda de emancipação foi mais motivada por razões de cunho político do que seguindo critérios técnicos. Criar e manter um município autônomo, afinal, custa caro.

O Brasil viu o número de municípios crescer muito em pouco tempo. Em 1940, eram 1.547 municípios, número que saltou para 3.974 em 1980. A brecha constitucional fez com que os municípios somassem 4.491 em 1991. Para esse avanço diminuir, foi preciso contar com a Emenda Constitucional nº 15, de 1996, que voltou a exigir uma lei complementar federal para a conclusão dos processos de emancipação locais.

Mesmo assim, foram criados mais municípios depois disso – em 2000, eram 5.507 em todo o país –, e a questão chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF). Só houve pacificação do assunto quando o Congresso determinou parâmetros para a criação das cidades. De acordo com a contagem do Censo 2010, havia 5.565 municípios no país. Em dez anos, foram criados outros cinco para somar os atuais 5.570. Atualmente, cerca de 22% dos municípios brasileiros têm menos de 5 mil habitantes.

Prefeituras e câmaras: o controle de cargos nos municípios

Junto com qualquer novo município nascem uma prefeitura e uma Câmara de Vereadores. E isso significa novos custos e a disputa por controle de cargos. É só fazer as contas: cada cidade terá um prefeito e seu vice, além de, pelo menos, nove vereadores – esse é o número definido pela Constituição para cidades até 15 mil habitantes.  Esse número ainda desconsidera a quantidade de funcionários que seriam empregados em cada Casa.

Levando em conta os 1.217 mil municípios que poderiam ser incorporados por outros, de acordo com o cálculo da CNM, isso implicaria na redução de 13.387 cargos, só fazendo a soma de prefeitos, vices e vereadores. Se o cálculo incluir um número de 15 funcionários para prefeitura e Câmara de Vereadores, são mais 18.255 cargos que ficam vagos.

Busca pelo poder e o discurso de autoestima

Se faltaram critérios técnicos para a multiplicação de pequenas cidades, sobraram as razões políticas e de busca por poder. E muitas vezes estavam atreladas ao discurso passional sobre o abandono de localidades isoladas e de como esse cenário seria transformado caso elas trocassem o status de distritos para o de municípios, o que ainda reforçava a autoestima.

A busca pelo poder ocorre em vários níveis, desde a disputa muito focalizada e local até outras arenas, como as Assembleias estaduais e até mesmo a Câmara dos Deputados. Afinal, a criação de um novo município pode significar um novo movimento no xadrez eleitoral dos estados, dando espaço para disputa entre grupos políticos e a consolidação de um deles no poder.