Como Bolsonaro quer baixar o preço da gasolina e por que será tão difícil

O presidente Jair Bolsonaro entrou o ano apostando na ideia de redução dos preços dos combustíveis. No dia 21 de janeiro, ele revelou a jornalistas que havia solicitado estudos ao Ministério das Minas e Energia para alterar a tributação do ICMS, que é um tributo estadual e representa a maior fatia dos impostos que incidem sobre os combustíveis. No último domingo (2), voltou à tona por meio do Twitter: disse que vai enviar uma proposta de mudanças na legislação ao Congresso Nacional e que “lutará pela sua aprovação”.

"Pela terceira vez consecutiva baixamos os preços da gasolina e do diesel nas refinarias, mas os preços não diminuem nos postos, por que? Porque os governadores cobram, em média 30% de ICMS, sobre o valor médio cobrado nas bombas dos postos e atualizam apenas de 15 em 15 dias, prejudicando o consumidor. Como regra, os governadores não admitem perder receita, mesmo que o preço do litro nas refinarias caia para R$ 0,50 o litro", escreveu Bolsonaro.

A ideia de Bolsonaro – embora o governo não tenha divulgado detalhes da proposta – é colocar um valor fixo de ICMS por litro e não mais sobre a média do preço cobrado nos postos. Para o presidente, o imposto deveria incidir sobre os preços nas refinarias, e não no consumo. Com isso, toda vez que o preço do combustível caísse na refinaria, o valor do imposto imediatamente seria menor, o que, teoricamente, permitiria que a queda nos preços chegasse mais rápido aos consumidores. Hoje, o valor médio do ICMS é estabelecido de 15 em 15 dias.

INFOGRÁFICO: Entenda como é composto o preço dos combustíveis e as alíquotas de ICMS por estado

As barreiras para reduzir o ICMS dos combustíveis

A proposta de Bolsonaro poderia, sim, reduzir o preço dos combustíveis, avaliam tributaristas e políticos, mas as chances de aprovação são praticamente nulas. As dificuldades para mudar a legislação sobre a cobrança de ICMS dos combustíveis são muitas, com destaque para três barreiras que podem inviabilizar totalmente a iniciativa, destacam especialistas.

A primeira barreira – e mais difícil na opinião de analistas e políticos – é a resistência dos governadores, que não aceitam perder receita. A maioria dos estados enfrenta dificuldade para equilibrar suas contas e qualquer perda de recursos poderia levar a uma crise nas finanças ainda maior. Assim que Bolsonaro manifestou nas redes sociais que enviaria proposta ao Congresso, começou a articulação nos estados para contestar a iniciativa.

Nesta segunda-feira (3), um grupo de 22 governadores emitiu comunicado conjunto em que afirmam que o ICMS é a principal receita dos estados para a manutenção de serviços essenciais à população, como segurança, saúde e educação. Eles também afirmam que o debate tem de ser feito de forma responsável e no fórum adequado.

A arrecadação proveniente dos combustíveis representa, em média, 20% de todo o ICMS arrecadado pelos estados. Em algumas unidades da federação chega a 30%, como é o caso de Minas Gerais.

A segunda dificuldade é que uma mudança na lei que estabelece as regras de tributação do ICMS requer aprovação de uma lei complementar, mais difícil que uma lei ordinária. Para aprovar uma lei ordinária é necessária maioria simples dos parlamentares de cada casa do Congresso (50% mais 1 dos presentes na sessão), enquanto que a lei complementar precisa de maioria absoluta (50% mais 1 do total de representantes da casa).

Por último, a terceira barreira é a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal (STF), em eventual ação dos estados e municípios, considerar inconstitucional mudanças na tributação do ICMS que retire recursos de unidades da federação.

“A bandeira que o Bolsonaro levantou teria efeito potencial de redução dos preços dos combustíveis, mas é absolutamente inviável, não tem menor viabilidade política. O preço dela é muito alto. O governo Bolsonaro pode reduzir os tributos federais que incidem sobre os combustíveis. Por que ele quer reduzir o imposto estadual?”, questiona Paulo Vieira da Rocha, tributarista sócio do VRBF Advogados.

Para Vieira da Rocha, Bolsonaro está indo pelo caminho mais difícil. “Ele quer mexer no bolso dos estados – e os estados não vão deixar. E quer mexer também no equilíbrio da federação ao propor tributar ICMS do combustível só da refinaria, o que acabaria deixando vários estados nos quais não há refinaria instalada sem nenhuma arrecadação”, diz. Ele ainda explica que hoje a parte de ICMS paga pelas distribuidoras e postos de combustíveis é recolhida no momento da venda do combustível na refinaria (o chamado sistema de substituição tributária).

Reforma tributária pode impactar positivamente o cenário

O economista e ex-deputado Luiz Carlos Hauly, autor do texto base de uma das propostas de reforma tributária em tramitação no Congresso (PEC 110/2019), afirma que só é possível reduzir impostos dos combustíveis por meio de uma reestruturação geral do sistema tributário nacional. “A lei de responsabilidade fiscal (LRF), a lei orçamentária, toda nossa legislação não permite reduzir impostos unilateralmente de uma unidade da federação sem que haja diminuição de despesa, a não ser que haja compensação”, diz.

Hauly observa que o ICMS recolhido não vai apenas para os estados, o que torna mais difícil politicamente aprovar uma proposta de redução. “75% do ICMS vai para os estados e os outros 25% para as prefeituras. E desses 75% dos estados, uma parte vai para os poderes, o Judiciário, o Legislativo, o Tribunal de Contas. São muitos sócios desses recursos”, explica.

Na opinião do ex-deputado, o problema do preço dos combustíveis já poderia ter sido equacionado se a reforma tributária tivesse sido aprovada. “Sem a reforma, resta ao governo federal reduzir os impostos incidentes sobre os combustíveis que ele recebe. E o que ele tem? Ele tem PIS-Cofins, tem CIDE, tem o imposto de renda do lucro das empresas do setor e dividendos da Petrobras, empresa a qual ele é acionista majoritário. Mas aí a União vai perder arrecadação.”

O presidente executivo do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), João Eloi Olenike, reconhece que é muito difícil a aprovação de mudanças na tributação do ICMS dos combustíveis, como pretende Bolsonaro, mas pondera que o governo tem razão ao afirmar que quando há queda nos preços combustíveis, a redução demora muito para chegar aos postos. “O valor médio do ICMS é cobrado antecipadamente, ou seja, é calculado um valor fictício a futuro. E esse valor é fixado de 15 em 15 dias. O problema e que, quando há alta dos preços, o aumento é rapidamente repassado para as bombas – os donos de postos fazem o reajuste imediato –, mas quando o preço cai nas refinarias, não”, explica.

Uma saída, na avaliação de Olenike, seria recolher o ICMS no momento da venda nos postos. Mas essas mudanças, ressalva, depende de aprovação no Congresso. “Pelo que eu entendi – o governo ainda não detalhou a proposta –, o ICMS vai ser recolhido quando a pessoa comprar o combustível na bomba. Quem recolheria seria o posto. Isso muda totalmente, no entanto, requer que todos os estados concordem em fazer o recolhimento desta forma”, explica ao ressaltar que esse sistema não implicaria, necessariamente, em redução no preço final.

Unificação das alíquotas

A ideia de Bolsonaro, segundo Paulo Miranda Soares, presidente da Federação Nacional do Comércio de Combustíveis e de Lubrificantes (Fecombustíveis), é tudo que os postos de combustíveis querem há muitos anos. Mas diz que o presidente e a equipe que o auxilia nesse setor estão muitos desinformados sobre o tema.

“A gente briga pela redução dos impostos que incidem sobre os combustíveis há pelo menos 15 anos. Lutamos pela unificação do ICMS, mas é um negócio extremamente complicado. Aqui no meu estado, Minas Gerais, por exemplo, 30% de toda a arrecadação do ICMS vem dos combustíveis. É a maior arrecadação do estado – o segundo lugar, o comércio, vem com pouco mais de 14%. E o estado está quebrado. Então, neste momento, nenhum estado vai aceitar mudança”, reconhece.

Miranda Soares rebate afirmações de que os donos de postos querem ganhar muito. “Eu estou trabalhando aqui em Belo Horizonte com lucro de 4% da margem bruta. E desses 4% eu tenho que tirar todas as minhas despesas. O setor está espremido.”

Para o presidente da Fecombustíveis, a ideia do Bolsonaro é positiva na medida em que pode forçar a barra pela unificação da alíquota de ICMS, de tal forma que todos os estados cobrem a mesma alíquota. Com isso, segundo ele, será possível os estados fazerem economia com o combate às fraudes. “Hoje, com alíquotas diferentes, há muito desvio, contrabando de combustível de um estado para outro. São Paulo e Paraná, por exemplo, têm alíquotas diferentes. Do lado paranaense o ICMS é maior, então, muito provavelmente, há desvios entre esses dois estados”, observa.