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O atraso na apreciação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2025 pelo Congresso Nacional pode ocasionar um cenário de incerteza orçamentária. Como o próprio nome indica, a normativa guia o orçamento público da União para o próximo ano. Devido ao bloqueio das emendas parlamentares pelo Supremo Tribunal Federal (STF), a Comissão Mista de Orçamento (CMO) nem sequer aprovou o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2025, que ratifica a LDO.
Nesta segunda (18), o Senado concluiu a votação do Projeto de Lei Complementar 175/24, que regulamenta as emendas parlamentares. O texto-base foi aprovado na última quarta (13) e ficaram pendentes os destaques ao projeto. Agora, o projeto retorna para nova análise na Câmara dos Deputados devido às alterações que foram feitas pelos senadores. Devido à urgência do tema, o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), chegou a incluir o projeto na ordem do dia, mas a matéria não foi apreciada nesta segunda.
A votação ocorreu após o ministro Flávio Dino, na terça-feira (12), manter o bloqueio dos repasses das emendas. Os destaques estavam previstos para serem votados nesta quinta-feira (14), mas o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), suspendeu as atividades após as explosões na Praça dos Três Poderes, em Brasília.
Pelo regimento, o PLDO precisa ser aprovado até 31 de dezembro para que o país tenha diretrizes mínimas sobre o orçamento, podendo a LDO em si ser aprovada em 2025. Caso isso não ocorra, a União poderá ficar sem parâmetros para a execução do orçamento público.
O embate entre Congresso e Governo ocorre porque, sem as emendas parlamentares, os congressistas ficam impossibilitados de destinar recursos para estados e municípios. Por outro lado, o Palácio do Planalto deseja obter controle desses recursos para compor o arcabouço fiscal planejado pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad.
“Se o governo sancionar os recursos que estão presos, eu não vejo por que a LDO não ser votada na comissão. Tudo na vida é acordo. Se a gente cumpre parte do acordo, esperamos que o governo também cumpra”, disse o relator da matéria no Senado, o senador Angelo Coronel (PSD-BA), em coletiva de imprensa antes da votação.
Procurado sobre o assunto, o presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO), o deputado Júlio Arcoverde (PP-PI), afirmou que a votação da PLDO, assim como da LDO, pode ficar para a última semana de novembro. “Enquanto não for regulamentada essa questão das emendas, iremos esperar”, afirmou o deputado. Ele acrescentou que, após a resolução dessa questão, retomará a reunião da CMO sobre a leitura da LDO.
Apesar da declaração do presidente, parlamentares ainda se sentem inseguros com o texto que será discutido na Comissão Mista de Orçamento. O temor é de que o texto seja votado no “apagar das luzes”, não dando espaço para uma discussão mais ampla da matéria. Nesse sentido, a falta de consenso entre os parlamentares e a posição do governo são vistos como elementos que podem trazer riscos ao projeto orçamentário.
Segundo Fidelis Fantin, analista político especializado em Economia Política, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO 2025) já deveria ter sido votado, com o Orçamento (PLOA 2025) seguindo as orientações da LDO aprovada. “Não tendo sido aprovada a LDO, o Orçamento vai seguindo as diretrizes do projeto (PLDO 2025). Até o final do ano, o PLDO deve ser votado,” explicou o analista, apontando que o usual é que o PLDO seja aprovado antes da votação do PLOA.
Ausência de LDO impõe riscos de sanções pela Lei de Responsabilidade Fiscal
Mas o que recai sobre o governo se a LDO não for aprovada? Segundo Denis Camargo Passerotti, advogado e doutor pela Universidade de São Paulo, a não aprovação da LDO acarreta sanções para o Poder Executivo previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
“A LRF estabelece uma série de compromissos e limites de gastos, com sanções tanto institucionais quanto pessoais,” aponta Passerotti, mencionando consequências que incluem multas, suspensão de direitos políticos e até a perda do cargo eletivo para o agente público que violar as regras.
Na ausência da LDO e da Lei Orçamentária Anual (LOA), os gastos públicos passam a ser feitos de modo provisório, com base na lei orçamentária anterior e de forma “dozeavada, ou seja, na proporção de 1/12 avos” do orçamento anterior.
Contudo, Passerotti alerta que, na prática, tal situação poderia paralisar a prestação de serviços públicos, embora, segundo ele, isso seja “improvável no Brasil”.
Governo enfrenta paralisia por falta de articulação e transparência no Orçamento, critica oposição
Para o deputado Domingos Sávio (PL-MG), o atual governo é incapaz de coordenar sua base e avançar com o Orçamento, o que resulta em um cenário de “desgoverno”. Ele destacou que, mesmo com maioria, a gestão não apresentou medidas concretas para resolver a tramitação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). “É tão desorganizado que estamos chegando ao final do ano e não temos sequer a LDO aprovada”, disse.
A crítica do parlamentar também se estende à ausência de iniciativas do governo para melhorar a transparência das emendas. Segundo ele, uma proposta de projeto de lei poderia ter sido elaborada no início do ano. “O governo poderia perfeitamente ter tomado a iniciativa através de um dos seus parlamentares e ter resolvido isso, [...] mas o governo é inoperante,” afirmou.
Sávio apontou que a falta de aprovação da LDO pode levar a um “limbo”, afetando o Congresso e o governo. “Nós não vamos aceitar que o governo venha depois querer atropelar, tratorar, fazer acordo de bastidor e votar de qualquer jeito. [...] Até agora não foi aberto o prazo regimental e constitucional para emendas,” enfatizou o deputado.
Senado aumenta número de emendas de bancada e permite bloqueio dos recursos
Na votação da semana passada, os senadores aprovaram o aumento de oito para dez o número de emendas que cada bancada estadual pode propor, para melhorar a alocação de recursos para projetos estruturantes tanto em estados maiores quanto menores.
Outra alteração foi a exclusão da proibição para que parlamentares destinem recursos de transferências especiais a obras inacabadas não iniciadas por eles. Agora, órgãos de fiscalização poderão sugerir ajustes no plano de trabalho, caso identifiquem inconsistências.
Sobre a transparência das emendas, o novo texto obriga que, no caso das chamadas “Emendas Pix” de transferência direta para municípios e estados, os beneficiários informem ao Tribunal de Contas da União (TCU) e aos tribunais de contas estaduais ou municipais, dentro de 30 dias, sobre o valor recebido, o plano de trabalho e o cronograma de execução. Estados e municípios também deverão divulgar, em portais de transparência, a conta bancária específica para o depósito dos recursos.
O projeto também estabelece que o governo poderá bloquear verbas de emendas até o limite proporcional aplicado às demais despesas discricionárias. Para 2025, o teto de emendas será mantido conforme a receita corrente líquida já prevista na Constituição, com um adicional de R$ 11,5 bilhões para emendas de comissão.
Em 2026, o ajuste será feito com base na inflação, podendo ter um acréscimo de até 2,5%, conforme a regra do novo arcabouço fiscal.
Como o Congresso Nacional analisa e define as leis orçamentárias
Entre as responsabilidades do Congresso Nacional, destacam-se a análise e aprovação das leis orçamentárias, além da fiscalização contábil, financeira e patrimonial da União. O processo começa com o envio, pela Presidência da República, do projeto das leis orçamentárias ao Congresso. Esse projeto, após passar por discussões e possíveis alterações, pode ser aprovado e sancionado pelo presidente, ganhando força de lei.
A legislação orçamentária envolve três documentos principais: o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA estabelece metas de médio prazo para o governo federal, com validade de quatro anos, enquanto a LDO, enviada ao Congresso até abril, define as prioridades para o ano seguinte e orienta a elaboração da LOA. Já a LOA, com previsão de envio até agosto, organiza as receitas e despesas do governo para o próximo ano.
Durante a execução do orçamento, a LOA pode ser ajustada com créditos adicionais, que são recursos extras para cobrir despesas não previstas ou insuficientes. Esses créditos podem ser suplementares, especiais ou extraordinários, cada um com finalidades específicas, e passam pelo crivo do Congresso, exceto em casos de urgência, como os créditos extraordinários.
Depois de recebido pelo Legislativo, o projeto orçamentário passa pela Comissão Mista de Orçamentos e é votado em sessão conjunta, onde deputados e senadores decidem pela aprovação ou veto.
