Proposta ‘engessa’ ainda mais o dinheiro público. O que fazer para gastar menos?

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Quem quer que fosse assumir o Palácio do Planalto neste 2019 encontraria um desafio e tanto: lidar com um orçamento que já está quase todo "engessado" por despesas obrigatórias. Para o presidente Jair Bolsonaro (PSL), o desafio pode ser ainda maior, a depender da tramitação da proposta de emenda à Constituição (PEC) do Orçamento Impositivo, que transforma as emendas orçamentárias das bancadas estaduais em despesas obrigatórias.

Um acordo entre líderes partidários do Senado deve acelerar essa tramitação. Nesta quarta-feira (3), o senador Esperidião Amim (PP-SC) teve seu relatório sobre a PEC aprovado na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Casa. O acordo prevê que a proposta seja analisada e alterada na comissão. Em seguida, à tarde ou à noite, deve ser votada no plenário – para ser aprovada, precisa passar por dois turnos de votação e obter no mínimo três quintos dos votos (49 senadores).

Caso aprovada, a PEC vai aumentar a rigidez do orçamento. “A elevação do gasto obrigatório reduziria a margem fiscal da União e, na ausência de outras medidas, dificultaria ainda mais o cumprimento do teto de gastos nos próximos anos”, explica a Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado, em nota técnica. A IFI estima que o impacto dessa proposta possa alcançar R$ 7,3 bilhões entre 2020, quando as regras começariam a valer, e 2022.

A Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados estimou o grau de rigidez com as despesas primárias sem e com a PEC. A conclusão dos técnicos é que as despesas obrigatórias não elevam tanto – passariam de 90,4% sem PEC em 2019 para 90,9% com PEC em 2020. A diferença está na folga do governo nas despesas discricionárias. Embora, como o nome diz, elas sejam de livre escolha do governo, com a PEC a maior parte dessas despesas passaria a ser "impositiva" (emendas individuais, de bancada e finalísticas impositivas), e sobraria um porcentual menor para os gastos com custeio administrativo.

No caso das "impositivas", a PEC estabelece que o governo pode até não executar a despesa, mas terá de justificar o porquê.

Para acomodar os gastos com um orçamento tão engessado, o governo tem duas opções: arrecadar mais aumentando impostos, o que vai contra as promessas de campanha de Bolsonaro, ou cortar despesas. O governo já está apertando o cinto e adotando medidas que poupam recursos, mas há outras sugestões sobre o que fazer. Algumas dessas ideias foram deixadas pela equipe do antigo Ministério da Fazenda no relatório “Panorama fiscal brasileiro”, publicado em dezembro do ano passado. A seguir, seis "dicas" para cortar gastos que constam desse documento:

1. Parar de contratar servidores. E não dar aumento

Uma das maiores despesas do governo é com a folha de pessoal – despesas com salário e encargos salariais somam cerca 20% das despesas do governo federal e tem crescido. Para frear esse movimento, há duas possibilidades: não contratar novos funcionários e não conceder reajustes salariais.  “A redução da contratação de pessoal – limitada às reposições – implicaria em redução de R$ 4,1 bilhões em 2019, R$ 8,6 bilhões em 2020 e R$ 13,6 bilhões em 2021, em comparação ao cenário de crescimento dos últimos seis anos”, aponta o Panorama Fiscal Brasileiro.

O governo já vem atuando nessa frente. O decreto 9.739/2019, por exemplo, amplia as exigências para os órgãos do governo pedirem a abertura de concursos públicos. Quem quiser realizar um concurso terá de prestar contas ao Ministério da Economia e informar coisas como a evolução do quadro de pessoal nos últimos cinco anos (com movimentações, ingressos, desligamentos e aposentadorias), a estimativa de aposentadorias para os próximos cinco anos e a quantidade de servidores cedidos para outros órgãos, por exemplo.

Os reajustes para servidores públicos geram um efeito cascata, já que muitos funcionários públicos aposentados também recebem o aumento. “A combinação de ausência de reajuste nos salários dos servidores públicos com a limitação na contratação resulta em uma economia acumulada de R$ 105 bilhões até 2022”, apontava o relatório do Ministério da Fazenda. Mas é certo que o governo Bolsonaro não conseguirá poupar todo esse valor. No começo deste ano, uma Medida Provisória (MP) que adiava o reajuste salarial de servidores federais para 2020 perdeu a validade, e o governo desistiu de brigar pela suspensão do aumento. Isso implicou em um gasto extra de R$ 4,7 bilhões para 2019.

2. Diminuir o número de comissionados

Uma medida que ainda está relacionada aos gastos com pessoal é a redução no número de funcionários comissionados. E isso não se restringe apenas às contratações de pessoal que poderiam ser caracterizadas como indicações políticas, já que a ação também inclui funções gratificadas para servidores concursados.

O Panorama Fiscal Brasileiro mostrou que em 2017, o governo gastou R$ 6,1 bilhões com gratificações para cargos comissionados. “A redução de 1/3 destes cargos implicaria em economia de R$ 2,2 bilhões anuais. Entretanto, recentemente foi realizada redução de cargos comissionados da União, o que torna necessária a verificação do espaço adicional para diminuição do quantitativo de cargos, sem prejudicar o funcionamento da máquina pública”, aponta.

O governo Bolsonaro fez algo nesse sentido, mas com efeito limitado sobre os gastos. Em março, foi publicado um decreto que extinguiu 21 mil cargos, funções comissionadas e gratificações no serviço público federal. A economia anual estimada é de R$ 195 milhões – 0,06% do gasto com funcionalismo.

Do total de 21 mil cargos, funções e gratificações extintos, 6.587 já estão desocupados e, por isso, serão extintos imediatamente, sem gerar qualquer economia ao governo. Outros 2.001 serão eliminados a partir de 30 de abril e 12.412, a partir de 31 de julho. O corte de cargos ficará restrito a 159, conforme mostrou o jornal O Globo. As demais extinções são de funções e gratificações, e por isso não resultam em corte de pessoal.

Paralelamente, o governo também editou um novo decreto que estabelece regras mais rígidas para o preenchimento de cargos comissionados. Uma das exigências é de comprovação de capacidade técnica, por exemplo, em uma tentativa de garantir que apenas profissionais qualificados assumam essas funções.

3. Adiar a concessão de benefício assistencial

O Benefício de Prestação Continuada (BPC) garante o pagamento de um salário mínimo para pessoas com deficiência e idosos com mais de 65 anos que comprovem que não têm condições de sobreviver. Esse é um benefício assistencial, mas que pesa na conta da Previdência: não é preciso ter colaborado com o INSS para ter acesso ao benefício, que na prática é uma aposentadoria para aqueles idosos muito pobres.

O relatório da Fazenda propunha elevar gradativamente a idade de concessão de 65 para 68 anos, em um período de seis anos, o que poderia gerar uma economia de R$ 5,6 bilhões aos cofres públicos entre 2019 e 2021.

A proposta de reforma da Previdência do governo Bolsonaro faz alterações bem mais radicais no benefício. A ideia é antecipar a idade de acesso ao BPC, mas reduzir o valor. Pela proposta, que está na CCJ da Câmara, poderiam recebê-lo pessoas a partir de 60 anos, em situação de vulnerabilidade. O valor seria desvinculado do salário mínimo e esses idosos receberiam R$ 400 mensais, com reajustes anuais fixados pela inflação. Quando o idoso chegasse aos 70 anos, aí sim receberia o valor de um salário mínimo.

O Congresso já sinalizou que pode até aprovar a reforma da Previdência, mas que não mexe no BPC. Bolsonaro, por sua vez, sinalizou que concordaria em manter o benefício do jeito que está. Nesta terça (2), Rodrigo Maia (DEM-RJ), presidente da Câmara, declarou que as mudanças no BPC e na aposentadoria rural não sobreviverão à comissão especial "em hipótese nenhuma".

A mesma resistência foi enfrentada por Michel Temer (MDB), quando apresentou a sua proposta de reforma. Na época, a gestão do emedebista aceitou manter o BPC do jeito que está.

4. Mudar salário mínimo, Previdência e assistência social

O salário mínimo atualmente é o piso da Previdência e de diversos benefícios assistenciais. Isso significa que cada vez que o salário mínimo é reajustado, gera um "efeito cascata" na Previdência e no sistema assistencial, o que pressiona ainda mais o caixa do governo. O relatório Panorama Fiscal Brasileiro aponta que um aumento de 1% no salário mínimo pode aumentar em mais de R$ 2 bilhões as despesas previdenciárias. No caso dos benefícios assistenciais, há aumento no custo, mas não existe contrapartida de crescimento na arrecadação. A sugestão da antiga equipe do Ministério da Fazenda era de desvincular os pisos previdenciários e assistenciais do salário mínimo.

Na proposta de reforma da Previdência de Bolsonaro, essa ideia não teve espaço e o projeto mantém a vinculação. Mas o governo pode mudar a política de reajuste do mínimo, que poderia ficar restrita à reposição da inflação, por exemplo.

5. Limitar o abono salarial

Quem trabalhou em determinado ano com carteira assinada por pelo menos 30 dias e recebeu até dois salários mínimo pode receber o abono salarial no ano seguinte, no valor de um salário mínimo. A proposta do relatório Panorama Fiscal Brasileiro é de restringir a abrangência do benefício para trabalhadores que recebem apenas um salário mínimo.

“O Abono Salarial é uma política pouco eficiente tanto do ponto de vista distributivo quanto no incentivo à formalização no mercado de trabalho. Cerca de 67% dos beneficiários do Abono encontram-se entre os 60% mais ricos da população”, argumenta. Com a medida, a economia estimada chegaria a R$ 155,4 bilhões entre 2020 e 2027.

Essa é uma sugestão que parece ter sido ouvida pela gestão Bolsonaro. A proposta da reforma da Previdência, que está tramitando na Câmara, limita o pagamento do abono salarial apenas para quem recebe até um salário mínimo, além de dificultar as regras de acesso ao benefício.

A proposta também incorpora à Constituição a regra já existente que determina o pagamento do abono em valor proporcional ao período trabalhado no ano. Isto é, se o profissional trabalhou por meio ano, por exemplo, recebe meio salário mínimo, e não um salário inteiro.

Também será exigido cadastro de pelo menos cinco anos no programa PIS-PASEP para garantir o recebimento dos valores. O abono não será pago a quem recebe o BPC. Na PEC, a justificativa para a adoção da medida diz que essa proposta "visa reforçar a proteção social para pessoas de baixa renda, em especial, ter uma proposta resolutiva em relação à focalização do abono salarial".

6. Fundir benefícios assistenciais

Não é só o antigo Ministério da Fazenda que sugere a fusão de benefícios: o Banco Mundial já avaliou a proposta como uma das medidas que o Brasil pode enfrentar para promover o ajuste fiscal. Essa medida atinge o Bolsa Família, aposentadoria rural e BPC. O consenso é de que o Bolsa Família é um programa muito bem direcionado e eficaz: gasta “pouco” em comparação aos outros benefícios e traz retornos mais concretos para a economia.

“Uma alternativa seria fundir os três programas em um único programa, com as características do Bolsa Família e benefícios mais altos. Neste sentido, caso seja feita a fusão da aposentadoria rural, BPC e Bolsa Família em um único benefício de R$ 572,40 (60% do Salário Mínimo), seria possível reduzir a despesa em R$ 9,1 bilhões no primeiro ano de implementação e R$ 13,4 bilhões no segundo ano”, aponta o documento da Fazenda.