Mentor da reforma tributária que está em tramitação no Congresso, o economista e diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), Bernard Appy, afirma que a proposta pode trazer um aumento do PIB potencial do Brasil na ordem de 10% dentro de 15 anos. “É, com certeza absoluta, a principal agenda de aumento da produtividade do Brasil nesse horizonte”, afirmou à Gazeta do Povo (leia a entrevista completa).
Ele diz, ainda, que a proposta lida com as principais resistências políticas a uma reforma tributária, pois amplia a competência de estados e municípios e dá tempo para que empresários possam se adequar. Além disso, diz o tributarista, ela simplifica e corrige as disfunções do atual sistema tributário.
A reforma desenvolvida por Appy e outros diretores do CCiF propõe substituir cinco tributos atuais – PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS – por um único imposto do tipo IVA, que incide sobre o valor agregado de bens e serviços. O nome desse imposto seria IBS (Imposto sobre Bens e Serviços). Ele seria cobrado em todas as etapas de produção e comercialização, mas não onerará exportações e investimentos, pois gerará crédito. O IBS não mexe na carga tributária.
A receita desse imposto seria compartilhada entre União, estados e municípios, e gerida através de um comitê com a participação de todos os entes federativos. É esse comitê que vai fazer a distribuição dos recursos. A alíquota do imposto, formada pela soma das alíquotas definidas em âmbito federal, estadual e municipal, seria única para o consumidor.
Como a proposta acaba com cinco tributos, os benefícios fiscais associados a esses impostos seriam extintos. Além disso, a proposta prevê um período de transição de dez anos para o fim dos cinco impostos e de 50 anos para distribuição dos recursos, a fim de minimizar possíveis perdas iniciais de arrecadação com o fim do ICMS e ISS.
Câmara abraçou a proposta
A proposta acabou abraçada pelo presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ). No início de abril passado, o deputado Baleia Rossi (MDB-SP) apresentou à Casa um projeto de reforma tributária praticamente igual ao desenvolvido pelo CCiF, de Appy. A admissibilidade da proposta deve ser votada nesta quarta-feira (22), na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Casa, segundo o presidente do colegiado, Felipe Francischini (PSL-PR).
Ao encampar a reforma do economista, a Câmara se antecipou ao governo, que também está desenhando uma reforma tributária, através do secretário especial da Receita Federal, Marcos Cintra. A proposta governamental, porém, é diferente: quer unificar somente os impostos federais em um único imposto, preservando o ICMS e o ISS. E a incidência do imposto seria sobre qualquer movimentação financeira.
Entrevista
Confira a entrevista com o economista Bernard Appy, diretor do CCiF e ex-secretário de Política Econômica do ministério da Fazenda (2003 a 2009).
Gazeta do Povo: O senhor foi chamado pelo presidente da Câmara, Rodrigo Maia, para colaborar na construção de uma reforma tributária de iniciativa do Legislativo. Depois, o deputado Baleia Rossi apresentou uma proposta baseada na sua. Como foram essas negociações?
Bernard Appy: No começo de abril, o presidente Rodrigo Maia pediu que eu fosse fazer uma apresentação para os líderes da Câmara de vários partidos sobre a proposta de reforma tributária do Centro de Cidadania Fiscal. Eu fui, fiz a apresentação, que fui muito bem recebida. A qualidade do debate foi muito boa. Depois, por uma decisão interna do Congresso, o deputado Baleia Rossi decidiu apresentar uma proposta de emenda constitucional com contexto que contempla a proposta do Centro de Cidadania Fiscal. O nosso trabalho foi de fazer uma apresentação técnica da nossa proposta aos parlamentares. A decisão de encaminhar a proposta foi uma decisão política dos parlamentares.
O que levou os deputados a avaliarem como positiva a proposta do senhor?
Nós temos um trabalho no Centro de Cidadania Fiscal que resultou nessa proposta, que é um trabalho que já vem sendo desenvolvido desde 2015. Agora, as decisões políticas, o momento de apresentar, eu não posso avaliar.
Uma reforma robusta, que simplifique substancialmente o sistema tributário, é uma demanda antiga, mas ainda não saiu do papel. O senhor acredita que agora a proposta vai para frente?
Existe uma percepção mais favorável a aceitar uma discussão de mudança do sistema tributário do que no passado por dois principais motivos. O primeiro motivo: existe hoje uma percepção bastante difundida de que o sistema tributário brasileiro, na parte de bens e serviços, se tornou insustentável para as empresas, pela complexidade e pelo grau de contencioso e distorções que isso gera, e até para um boa parte dos estados, porque eles estão vendo que o ICMS é um imposto condenado a ter uma participação cada vez menos relevante na economia.
Existe ainda um segundo motivo. A reforma tributária acaba afetando setores empresariais e a distribuição de receita entre os entes federativos de forma diferente. Isso sempre foi um complicador de reformas tributárias no passado. Desse ponto de vista, a proposta do Centro de Cidadania Fiscal ajuda porque conseguimos criar um modelo que tem uma transição de dez anos para os contribuintes, o que reduz muito a resistência de alguns setores empresariais, e por outro lado há ainda uma transição mais longa, de 50 anos, para distribuição da receita do novo imposto, o IBS, para os estados e municípios.
Então, eu diria que o ambiente mais favorável para a reforma tributária é, por um lado, consequência de uma percepção da sociedade e dos próprios entes federativos de que o sistema tributário atual se tornou completamente disfuncional, e por outro lado houve avanços técnicos no desenho da proposta de reforma tributária.
Além dos avanços citados, há outro que facilite a aprovação da proposta?
A proposta lida com as principais resistências políticas que existem a uma reforma tributária ampla. O desenho todo foi feito para minimizar as dificuldades políticas. Não quer dizer que a gente não acredita que haverá [dificuldades], mas as características facilitam a aprovação da proposta.
Existe uma resistência do empresariado, porque a mudança afeta preços relativos e porque muitos investimentos foram feitos no sistema tributário atual. Se você fizer uma transição muito rápida, as empresas que fizeram esses investimentos podem ter uma perda de capital. Então, o que as empresas exigem é uma transição que permita a recuperação do investimento feito com base no sistema antigo. E isso foi incorporado nessa transição de dez anos. Isso reduz muito a resistência do lado empresarial.
Do lato federativo, a proposta possui alguns pontos que ajudam. O primeiro é que ela mantém a autonomia de estados e municípios na gestão da sua parcela da alíquota do imposto, sem criar dificuldades para os contribuintes.
O segundo avanço é essa transição de 50 anos para distribuição de receita para estados e municípios. E isso só foi possível por causa do modelo adotado, que é um modelo de arrecadação em uma conta centralizadora que distribui a receita para os entes federados. Com esse modelo, o impacto nas finanças dos estados e municípios é extremamente diluído no tempo e, muito provavelmente, não vai ter nenhum ente federativo que será prejudicado pela reforma tributária.
Um terceiro fator, que não está na proposta, mas que com certeza o Congresso terá de enfrentar, é que como a proposta acaba com os benefícios fiscais dos cinco tributos que serão extintos, entende-se que será necessário que se tenha um reforço da política de desenvolvimento regional para ter desenvolvimento dos estados menos desenvolvidos no país. Isso certamente vai ser necessário para complementar esse desenho da reforma.
E uma quarta característica. A gestão do IBS é feita por um comitê gestor que é, por sua vez, formado por representantes da União, dos estados e dos municípios. Então, a gestão desse comitê gestor provavelmente será paritária, a ser definido por lei complementar.
Governadores e prefeitos são os mais resistentes a propostas que mexam no ICMS e ISS. Esses fatores serão suficientes para convencê-los?
Um ponto importante é que nós não estamos tirando competência, estamos ampliando a competência. Hoje, municípios só cobram imposto sobre serviço (ISS). Agora, ele vai poder cobrar um imposto que incide sobre mercadoria, serviço e, inclusive, bens intangíveis que hoje não são tributados nem pelo ISS nem pelo ICMS. Segundo, eu acho que existe uma compreensão grande sobre o efeito benéfico que a proposta tem sobre o crescimento econômico.
Existem alguns entes que podem se sentir prejudicados na distribuição e na participação do bolo total [do IBS]. Mas eu acho que dá para conversar com eles e eventualmente propor algumas medidas compensatórias, e não uma revisão do modelo da reforma.
Uma crítica ao IBS é que ele não consegue tributar serviços da chamada nova economia, como Uber e Netflix. O que tem a dizer sobre isso?
O sistema atual, ao separar mercadoria de serviço, criou uma área cinzenta daquilo que não é nem mercadoria nem serviço [bens intangíveis]. E nessa área cinzenta, os estados dizem que incidem ICMS, os municípios dizem que incide ISS e as empresas dizem que não é nem mercadoria nem serviço e não querem ser tributadas.
No IBS, a base é ampla e inclui os intangíveis. Portanto, essa falha que o sistema atual tem de alcançar a nova economia não existe no IBS. Porém, no IBS, existe sim um problema, mas ele é muito menor.
O problema existe apenas na importação de intangíveis por pessoas físicas. Se eu compro um intangível, como um serviço ou software distribuído via internet dentro do próprio país, o vendedor do software tem que se registrar como contribuinte e recolher o imposto. Agora, se compro um software produzido fora do país, é mais difícil conseguir tributar essa operação. Esse é um problema localizado do IBS.
A OCDE recomenda que vendedores de serviços intangíveis se registrem como contribuintes no país que está o consumidor. Grandes vendedores como Apple, Amazon... vão se registrar. Agora, vendedores menos sérios talvez não queiram registrar.
Nesse ponto de vista, estamos trabalhando em uma proposta de acompanhar a própria operação de pagamento para aquisição desses intangíveis produzidos no exterior, como sendo um indicativo de operação tributável.
A proposta acaba com benefícios fiscais que envolvem os cinco impostos extintos. O objetivo foi extinguir a guerra fiscal entre os estados?
Na verdade, o objetivo é ter instrumentos mais eficientes de desenvolvimento regional ou política pública. Hoje, você tem incentivo de ICMS para atração de investimentos. Só que esse modelo que temos hoje é extremamente ineficiente do ponto de vista de desenvolvimento regional. Normalmente, um estado dá um benefício [fiscal] para roubar uma empresa que iria para outro estado. Ou seja, ele não explora a sua vocação regional, atraindo empresas que façam sentido para seu estado.
A proposta quer acabar com os incentivos fiscais, que são uma forma ineficiente de se fazer política pública, e substituir por alocação de recursos orçamentários que serão utilizados numa política de desenvolvimento regional que busque fortalecer as vocações regionais.
O governo, através do secretário Marcos Cintra, está desenhando uma proposta própria de reforma tributária. A ideia é também ter um imposto único, mas englobando somente os impostos federais, mantendo o ICMS e o ISS. E com esse imposto incidindo sobre movimentação financeira. Como o senhor avalia esse modelo?
Pessoalmente, não acho que seja uma das formas mais eficientes de tributar. Mas precisamos conhecer os detalhes da proposta do governo para ter uma avaliação.
É possível estimar o crescimento econômico que uma ampla reforma tributária pode trazer ao país?
Não é possível quantificar com precisão. Mas a nossa avaliação é que, conservadoramente, nós podemos falar em um aumento do PIB potencial do Brasil da ordem de 10% em um horizonte de 15 anos. Só com a mudança na tributação de bens e serviços. É, com certeza absoluta, a principal agenda de aumento da produtividade do Brasil nesse horizonte de 15 anos.
E a reforma da Previdência?
São coisas diferentes. A reforma da Previdência é necessária. Sem ela, você não tem demanda. Então, não adianta fazer reforma tributária sem fazer reforma da Previdência. Elas são complementares. A reforma da Previdência permite que o Brasil cresça no seu potencial. A reforma tributária aumenta o potencial de crescimento do país, aumentando a produtividade.
