A verdade sobre a Constituinte, 30 anos depois

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Por Luan Sperandio, publicado pelo Instituto Liberal

Após mais de 2 décadas de ditadura, o então presidente José Sarney enviou ao Congresso a proposta de convocação da Assembleia Nacional Constituinte, em junho de 1985. Foi dada a largada para o processo que deu origem à Constituição de 1988 que, no dia 5 de outubro, completou 30 anos de promulgação.

Contudo, há muitos fatos de bastidores pouco conhecidos — mesmo entre juristas — sobre a Constituinte, que influenciaram decisivamente no ordenamento jurídico que hoje governa nossas vidas.

A obra 1988: Segredos da Constituinte, de Luiz Maklouf Carvalho, traz entrevistas com os principais atores daqueles vinte meses que mudaram a história do Brasil. É um festival de evidências empíricas do que a literatura de Ciência Política trata sobre o processo legislativo e conhecê-las ajuda a entender como a política realmente funciona. Dessa forma, selecionei alguns dos fatos mais surpreendentes e desconhecidos sobre a formação do Estado brasileiro contemporâneo.

1) Por interesses políticos, não houve anteprojeto

Logo após a convocação da constituinte, foi criada a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais. Ela era composta por “notáveis” e encarregada de elaborar um anteprojeto para a nova Carta Magna. Todavia, após 4 meses de trabalhos ela foi ignorada e as atividades da Constituinte, iniciadas em fevereiro de 1987, começaram do zero.

Não significa que o anteprojeto fosse bom: havia alguns privilégios esdrúxulos para o funcionalismo público, por exemplo; mas ele possibilitava uma estrutura e alguma objetividade ao processo legislativo. Sem ele, por mais que alguns parlamentares tenham se inspirado em partes do texto, a Constituinte passou a ser um livro em branco em que cabia qualquer coisa.

A ausência de anteprojeto resultou em um processo legislativo comparável à construção de um prédio em que uma comissão desenhava uma parte do imóvel, enquanto as outras eram desenhadas por outras comissões. No momento de juntar tudo no plenário, nada se encaixava.

É por isso que temos uma Constituição com sistema de governo híbrido com várias inviabilidades, com a presença de muitos institutos do parlamentarismo — como a Medida Provisória —, mas que ao final é presidencialista. Isso acabou por conceder superpoderes para a presidência da República no Brasil. Como afirmou Bernardo Cabral, relator da Comissão de Sistematização, a mais relevante de toda a Constituinte, “deram ao presidente da República mais poder do que qualquer ditador já teve neste país”.  Na prática, isso fez com que a presidência no Brasil usurpasse parte do poder Legislativo. Inspirada na Constituição italiana do período em que Benito Mussolini mandava por lá, a Medida Provisória é um instrumento presente em nosso ordenamento jurídico ditatorial e abusivo.

O motivo da recusa ao anteprojeto nada tinha a ver com seu conteúdo, mas sim com o fato de que Ulysses Guimarães, que já era presidente do PMDB, do Congresso e da Constituinte, almejava o Palácio do Planalto.

Sem anteprojeto, a elaboração da Constituição levaria mais tempo. Por conseguinte, havia incentivos políticos para que Ulysses, o protagonista de todo aquele processo legislativo, maximizasse sua exposição pública com a manobra. Não adiantou: além de prejudicar todo o ordenamento jurídico pátrio, nas eleições de 1989 teve de se contentar com o 7º lugar na corrida presidencial, tendo recebido menos de 5% dos votos válidos.

2) A Constituinte não foi feita por comunistas, mas ficou muito à esquerda

A Constituição Federal foi elaborada por 559 constituintes, sendo apenas 26 mulheres. Em sua composição, 217 constituintes haviam atuado em partidos de apoio à ditadura, além de 23 senadores que tinham sido eleitos em 1982, quando não havia previsão de nova constituinte alguma. Eles acabaram atuando em todo o processo após uma manobra do então presidente José Sarney.

Não se tratou, portanto, de uma Constituinte exclusiva, mas sim de um Congresso Constituinte, haja vista que Câmara dos Deputados e Senado Federal continuariam funcionando normalmente. Internamente era um período político conturbado, pois a morte de Tancredo Neves fez ascender ao poder um presidente fragilizado, como é comum nesses episódios. Ato contínuo, durante o governo Sarney, o PT organizou cerca de 12 mil greves, incendiando não somente seu mandato, mas todo o processo constituinte. Governos fracos tendem a ceder mais facilmente a grupos de interesse em troca de governabilidade, sendo, portanto, irresponsáveis fiscalmente — e foi o que aconteceu.

No panorama internacional, toda a elaboração da Constituição Federal ocorreu pouco antes da queda do Muro de Berlim. Dessa forma, o espírito da época ansiava por um Estado ativo na economia e mais controlador. Assim, a Constituição nasceu atrasada, com os parlamentares pensando em um país autárquico enquanto o mundo abraçava a globalização.

Dois levantamentos da época analisaram a ideologia dos constituintes. Segundo o da Folha de São Paulo, 32% eram de centro, 24% de centro-direita, 23% de centro-esquerda, 12% de direita e 9% de esquerda. Já a assessoria Semprel classificou 35% dos constituintes como integrantes do campo liberal-conservador, 25% de direita, 21% liberal reformista e 12% de esquerda.

O PMDB, com 298 constituintes, e o PFL com 133, eram as duas maiores agremiações partidárias. As demais eram o PSD (38), o PDT (26), o PTB (19), o PT (16), o PL (7), o PDC (6), o PSB (2), o PCB (7) e o PC do B (7).

Embora a esquerda contasse, por conseguinte, com apenas 32 constituintes — considerando o PT, PSB, PCB e PCdoB —, garantiu uma constituição mais intervencionista do que a média dos constituintes. Isso se deu graças ao regimento, à desorganização da direita e às nomeações de Mário Covas para as relatorias das comissões: sempre nomes de esquerda.

Um dos reflexos deste descompasso decorreu de uma Constituição que promete mundos, sem fundos: a Carta Magna de 1988 é a 10ª que conta com mais direitos do mundo: 79. Fica atrás do Equador (99), Bolívia (88), Sérvia (88), Portugal (87), Cabo Verde (87), Venezuela (82), Armênia (82), México (81) e Angola (80), que possuem mais. A seleção de países em questão mostra que a garantia de direitos não garante mais bem-estar.

3) A Constituinte foi um paraíso para o Rent-seeking

A ausência de anteprojeto também ocasionou a abertura de portas para a atuação mais veemente dos grupos de interesse. Quando se trata de grupos de pressão, é sempre relevante salientar que os agentes políticos não apenas agem respondendo passivamente às pressões de grupos de interesse, mas também tentam estimular a demanda por seus serviços em busca de lucro político, como a venda de legislações que beneficiariam alguns players do mercado ou mesmo a ameaça de regulamentações que prejudicariam determinadas sociedades empresariais, que passam a ser retiradas a partir do pagamento de negociações nem sempre lícitas.

De toda sorte, o fato é que mais de mil pessoas foram ouvidas nas audiências públicas promovidas pelas comissões: de governadores e ministros de Estado até servidores públicos, representantes da sociedade civil, acadêmicos, sindicalistas e índios.

Todos pressionavam os parlamentares a fim de garantir privilégios para seu grupo de interesse. Havia lobistas em todos os gabinetes dos constituintes, mas o lobby não parava nos corredores do Congresso. Entidades de toda sorte da sociedade civil promoviam diversos eventos em Brasília, como jantares e festas luxuosas — sempre com muitas mulheres e bebidas — para aproximar relações com os constituintes.

Termos a 3ª constituição mais longa do mundo, com 64.488 palavras, é fruto do clima de festa cívica que habitava em Brasília. A sensação que os constituintes tinham, nas palavras de Antônio Britto, era de que “o que fosse escrito na Constituinte, aconteceria”.

4) Houve risco de Golpe Militar durante a Constituinte

Em 1987, muitos integrantes das Forças Armadas ainda eram contrários à redemocratização. Diversos militares ainda não haviam voltado aos quartéis e atuavam no dia a dia da política nacional.

Todo o processo da Constituinte foi acompanhado de perto pelos militares. Na elaboração do anteprojeto, por exemplo, a comissão composta de notáveis contava com indicações dos militares, indivíduos de confiança deles.

Um dos momentos mais dramáticos da Constituinte ocorreu quando Bernardo Cabral tentou mudar a redação do que veio a ser o artigo 142 da Constituição Federal. Esse dispositivo trata do papel das Forças Armadas e havia sido acordado antes do início da elaboração da Constituinte. Caso ele não tivesse recuado em sua intenção, a Constituinte poderia ter acabado ali.

Após o episódio, o ceticismo dos assessores militares foi alertado e eles não abandonaram a feitura da Constituição Federal até o fim da impressão na máquina de que saía o projeto.

5) O show de horrores do processo legislativo constituinte

Há diversos exemplos de bizarrices no processo legislativo da elaboração da Constituição. Para tentar influenciar votações houve desde agressões físicas a constituintes – como quando o então Ministro de Estado Antônio Carlos Magalhães chegou às vias de fato com Francisco Dornelles – até ameaças aos familiares por parte de lobistas.

Outro exemplo de violência que retrata o clima de guerra civil de algumas votações ocorreu na Comissão de Agricultura. Na oportunidade, o constituinte José Lourenço ameaçou com arma em punho alguns de seus colegas para impedir eventual derrota em uma votação.

Além disso, a maior parte das 1.020 votações da Constituinte foi resolvida com poucos votos de diferença, com conchavos e muitas negociações. A resolução de impasses se dava, muitas vezes, de duas formas: a primeira era a inclusão dos termos “na forma da Lei”. Eles aparecem 112 vezes na Constituição Federal porque na prática isso significava aprovar uma matéria sem efeito prático: remeter a futuras regulamentações era impedir que absurdos vigorassem de imediato. Destarte, 3 décadas após a promulgação da Constituinte e ainda há muita coisa que consta na Constituição, mas não foi implementada por falta de regulamentação, isto é, não entrou em vigor ainda.

Outra questão relevante do processo legislativo é a razão do fato da leitura dos artigos da Constituição Federal de 1988 ser tão dificultada. Inseriram-se diversas ambiguidades no texto, além de palavras neutras, a fim de formar consensos entre os constituintes. Dessa forma, os dois lados cantavam vitória, mas o significado daquela norma acabava carecendo de sentido, tendo de ser definido futuramente pelo Supremo Tribunal Federal.

Em ambos os casos, tanto quem conseguia a inclusão do artigo quanto quem incluía a regulamentação futura ou ambiguidade comemoravam o resultado. O importante era a capitalização política por detrás de cada uma das votações, com matérias saindo nos jornais locais destacando as ”vitórias” daquele parlamentar.

Houve ainda graves fraudes no processo da Constituinte. Em um dos casos, câmeras flagraram acidentalmente 2 constituintes adulterando votações, situação que foi acobertada por Ulysses Guimarães a fim de “preservar a Constituinte”. Nunca se soube quantas votações foram fraudadas até aquele episódio, mas as gravações foram destruídas.

Por fim, a Comissão de Redação, sob o pretexto regimental de consertar erros de linguagem, incluiu no texto constitucional diversas matérias não submetidas a plenário e não votadas.

Essas ocorrências são comuns no processo legislativo e são descritas na literatura de Ciência Política sobre a produção de leis.Tudo isso acontece diariamente nas Câmaras de Vereadores, Assembleias Legislativas e no Congresso Nacional. A diferença é que, no caso da Constituinte, já se passaram décadas e esses relatos se tornaram públicos com o tempo.