Ciclo completo de polícia: por que o Brasil é a exceção mundial na adoção da medida?

“Até alguns anos atrás, havia três países em que as polícias não tinham ciclo completo: Guiné-Bissau, Cabo Verde e Brasil. Atualmente é só o Brasil”, afirma o coronel da Polícia Militar de Santa Catarina (PMSC) Marlon Jorge Teza, que é presidente da Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (Feneme).

A discussão sobre a ausência do ciclo completo de polícias se arrasta no Congresso Nacional há mais de uma década, estando presente em diversas propostas legislativas que têm como objetivo acabar com a dualidade entre as polícias ostensivas e investigativas. Vícios existentes nessa divisão de tarefas são apontados por fontes consultados pela reportagem como um dos problemas crônicos nesse setor, sendo responsáveis por parte da ineficiência na atuação do Estado na redução da criminalidade.

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Atualmente, as funções de prevenção, repressão e investigação de crimes são divididas entre as diferentes polícias que atuam no Brasil de acordo com a norma prevista na Constituição Federal. Enquanto o policiamento ostensivo, isto é, o patrulhamento nas ruas e a manutenção da ordem pública, é de incumbência das polícias militares dos estados e da Polícia Rodoviária Federal (PRF), que atua especificamente nas rodovias federais, às polícias civis cabe as funções de polícia judiciária e investigativa. A Polícia Federal exerce o que mais se aproxima do ciclo completo, ou seja, tem funções de polícia administrativa e investigativa – apesar de não ser uma polícia ostensiva na acepção clássica do termo.

Na realidade estadual, ao efetuarem prisões em flagrantes as polícias militares conduzem os indivíduos à presença de um delegado em uma delegacia de Polícia Civil. Os delegados fazem diligências formais necessárias relacionadas à prisão em flagrante, bem como o recolhimento ao cárcere. Constitucionalmente, a Polícia Militar é impedida de dar sequência ao caso que deu início, o que, de acordo com fontes ouvidas pela reportagem, prejudica a elucidação de casos. Além disso, ao conduzir os indivíduos detidos em flagrante às delegacias e aguardar a conclusão dos trâmites burocráticos, os policiais militares ficam fora de circulação – em alguns casos por períodos prolongados –, prejudicando as atividades de patrulhamento.

“As duas polícias são pela metade: a Polícia Civil termina o que não começou, e a Polícia Militar não termina o que começou. Se perguntar para qualquer policial do mundo, ele não vai entender como funciona isso no Brasil. Não tem como funcionar”, observa Teza.

De acordo com o coronel, a ausência do ciclo completo de polícia é um dos grandes problemas da segurança pública brasileira. “Nesse processo de uma polícia levar para outra, e outra continuar o que não começou, perde-se muita coisa. O índice de apuração das infrações penais é reduzido por esse motivo, e quando o caso chega no Judiciário, ou prescreve, ou não tem provas suficientes para condenar quem tem que condenar porque muita coisa se perdeu”, declara. Teza pontua, entretanto, que há discussões no Congresso Nacional para que o problema seja corrigido na elaboração do Novo Código de Processo Penal.

PECs sobre o tema aguardam avanço há mais de dez anos

No Congresso Nacional, diversas Propostas de Emenda à Constituição (PEC) que tratam da inclusão do ciclo completo de polícia aguardam apreciação. Uma delas é a PEC 431/2014, do deputado Subtenente Gonzaga (PDT/MG), que adiciona ao artigo 144 da Constituição Federal um parágrafo que autoriza “o ciclo completo de polícia na persecução penal, consistente no exercício da polícia ostensiva e preventiva, investigativa, judiciária e de inteligência policial”. Na prática, a PEC amplia as competências de todas as polícias de forma a permiti-las exercer o ciclo completo sem, no entanto, obrigá-las a fazê-lo.

Na justificativa da proposta, o parlamentar cita que o atual modelo de polícias com funções compartimentadas e incompletas na persecução penal só existe no Brasil e impede a modernização policial, bem como facilita o crescimento da criminalidade.

“Na maioria dos países democráticos temos várias agências policiais atuando em conjunto, com a prevalência de mais de uma corporação exercendo prerrogativas de polícia auxiliar de justiça, ou seja, de captura e condução, mas também de lavratura de auto e recolhimento ao cárcere, além da investigação e da persecução penal como um todo”, aponta.

Há outras iniciativas em tramitação que trazem em seu conteúdo a implementação do ciclo completo, porém abordam também outras temáticas relacionadas à segurança pública. Alguns desses exemplos são as PECs 423, de 2014; 430, de 2009; 102, de 2011; e 51, de 2013, que tratam, em paralelo, de temas como unificação das forças policiais, alterações em nome de corporações e mudanças no ingresso em carreiras policiais.

Comissão especial sobre o ciclo completo

Para aprofundar na discussão sobre o ciclo completo, em setembro de 2019 foi criada a Comissão Especial sobre Competência Legal para Investigação, na Câmara dos Deputados, com o objetivo de avaliar propostas que autorizam as diferentes corporações a cuidarem de todas as etapas do combate ao crime.

Com a suspensão de todas as comissões no início da pandemia da Covid-19, os trabalhos do grupo também foram interrompidos. Apesar de diversas comissões da casa legislativa já terem sido retomadas, essa ainda permanece interrompida.

De acordo com deputado federal Paulo Ganime (Novo/RJ), relator da comissão, há discussões para a retomada das atividades, porém há expectativa do avanço da PEC 431/2014 na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). “Essa é a PEC que está mais próxima de avançar. Mas o mais provável é que a comissão volte independente disso, nem que seja para proferirmos um parecer a sem necessidade de fazer muitas outras audiências”, diz o parlamentar.

Novo Código de Processo Penal contempla avanços quanto ao ciclo completo

De acordo com o presidente da Feneme, o projeto de lei que propõe uma ampla reforma no Código de Processo Penal (CPP) brasileiro, atualmente em tramitação no Congresso Nacional, contempla avanços no âmbito do ciclo completo de polícia. Segundo Teza, as alterações propostas permitiriam às polícias militares dos estados fazer todas as diligências referentes à persecução criminal relacionadas a crimes com até quatro anos de prisão.

“Estamos conversando para que o relatório contemple todos esses avanços. O problema está sendo resolvido e quem vai ganhar com isso é a sociedade”, afirma Teza.

De acordo com o coronel da PMSC, as mudanças são fruto de diálogos entre entidades representativas das polícias militares e civis, como a Feneme e a Associação de Delegados de Polícia do Brasil (Adepol). “Estamos avançando nesse assunto. Conseguimos sentar na mesa, discutir num nível bom, com todos cedendo para que a sociedade ganhe”, ressalta.

O delegado Rodolfo Queiroz Laterza, presidente da Adepol, reforça a importância do diálogo entre as diferentes instituições policiais para alcançar melhorias no âmbito do ciclo completo e de diferentes temas relacionados à segurança pública.

“Estamos numa fase de discussões muito positivas entre as corporações, de fortalecimento das instituições de forma equilibrada no Novo Código de Processo Penal. Essa rivalidade que é estimulada em certos debates entre as polícias civil e militar é autofágica. Uma não vive sem a outra, cada qual na sua realidade histórica e própria. Ambas nasceram para cooperaram uma com a outra”, afirma Laterza.

Pauta é motivo de divergência entre corporações

A implementação do ciclo completo de polícia normalmente recebe mais apoio por parte das polícias militares e mais resistência por parte das polícias civis. De acordo com o relator da comissão especial sobre o tema, há uma resistência mais “corporativista” que dificulta o avanço da pauta.

“A autoridade policial responsável pela investigação quer mais gerar concentração de poder e ao mesmo tempo manter uma ‘reserva de poder e de mercado’ para os delegados e parte da polícia do que realmente maior eficiência no âmbito da segurança pública”, afirma Paulo Ganime.

De acordo com o delegado Rodolfo Laterza, presidente da Adepol, as proposições sobre o ciclo completo não geram amplo consenso entre as diferentes corporações. Ele destaca que todos os órgãos de segurança pública têm sua atribuição legal e constitucional devido a sua historicidade, realidade e suas características de atuação.

“Esses são pontos que temos que observar antes de fazer uma mudança constitucional com custo fiscal exorbitante. A proposição de algumas dessas PECs não olha o aspecto fiscal e as consequências institucionais”, diz Laterza. “Isso implicaria em toda uma mudança de infraestrutura, logística, operacional, de aparato físico, de contratação de pessoal e até mesmo mudança de estrutura de carreira que geraria custo para o Estado brasileiro”, prossegue.

Ganime, por outro lado, cita que o modelo atual gera ineficiência na operação das polícias, uma vez que corporações de policiamento ostensivo, que são as primeiras a serem acionadas quanto ocorre algum crime, muitas vezes têm informações melhores sobre o ocorrido, além de terem contato direto com a vítima e com testemunhas. “Ela não pode, no modelo atual, fazer muita coisa com relação a essas informações, apenas encaminhar à Polícia Civil”, diz o parlamentar. “Aí tem duas perdas: a de informação, que se perde pelo caminho, e a perda de tempo do policial, que às vezes fica horas para ser atendido numa delegacia para levar algo simples”, ressalta.

“Quando você permite à polícia militar, por exemplo, ter a autoridade de investigar, você qualifica a coleta de provas, evidências, testemunhas, como também diminui essa perda de tempo que o policial teria até chegar à delegacia, ser arguido pelo delegado, fazer todo o trâmite burocrático”, complementa.

Ausência de ciclo completo é pior para municípios menores, diz especialista em segurança pública

Para Olavo Mendonça, especialista em segurança pública e major da Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF), a ausência do ciclo completa gera problemas em todas as cidades brasileiras, porém de forma especial nos municípios menores, com menos estrutura.

“A PM é a única polícia do mundo que é proibida de fazer a autuação em flagrante e investigar os crimes que se depara no dia a dia. Isso prejudica muito a população”, aponta o oficial. “Nas grandes cidades há centenas de problemas acontecendo devido a essa divisão, porém quando você entra nas cidades de médio e pequeno porte, o quadro é muito mais grave. Dois terços dessas cidades não têm delegacias funcionando 24 horas por dia todos os dias da semana; isso já remete a uma situação de colapso”, declara.

Mendonça explica que todos os oficiais das policiais militares são habilitados para efetuar os procedimentos considerados “burocráticos” da persecução criminal, como o Auto de Prisão em Flagrante e o Termo Circunstanciado de Ocorrência, além da condução de inquérito de crimes militares. “Os crimes militares do Código de Processo Penal Militar e do Código Penal Militar são muito mais rigorosos e possuem muito mais exigências. Nós já fazemos isso no dia a dia, só não podemos fazer na população comum”, observa.

O major reforça que tirar os policiais de patrulha, tanto militares quanto da Polícia Rodoviária Federal, para se deslocarem até as delegacias para a formalização de documentos gera impactos significativos para a segurança da população.

“No norte do estado de Minas Gerais, que é um estado bem estruturado, você tem municípios que não têm delegacia 24h; têm duas viaturas patrulhando uma cidade às vezes de médio porte. Quando ocorre um flagrante, você tem que tirar essas viaturas de circulação para mandar para uma delegacia às vezes 200 quilômetros de distância para fazer a autuação – isso quando tem uma delegacia funcionando 24 horas”, aponta.

Atualmente em alguns estados já há permissão às corporações militares para fazer a autuação e a condução direta para o Judiciário de infrações de menor potencial ofensivo – contravenções penais e crimes com pena máxima inferior a dois anos. Segundo Mendonça, as experiências positivas dessa medida mostram que é possível avançar para o ciclo completo.

“Ainda há questões que precisam ser discutidas mais a fundo, como a situação dos presos e a montagem de uma estrutura de perícia nas polícias militares. Mas o avanço dessa medida será importante para a população que está na ponta, uma vez que aumentará a eficiência e a eficácia da atividade policial como um todo”, diz o major da PMDF.