Por que temos poucas PPPs em logística e transporte?

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As Parcerias Público-Privadas (PPP) em sentido estrito, isto é, as decorrentes da Lei n.º 11.079/04, foram aclamadas como o grande passo à solução da precária infraestrutura brasileira, mas poucos projetos de PPP foram realizados em um dos principais gargalos do país: a infraestrutura de logística e transportes. Os portos, aeroportos, ferrovias e rodovias não foram agraciados com PPP, com exceção da concessão patrocinada da rodovia MG-050, primeiro projeto de PPP do Brasil. Por outro lado, a mobilidade urbana é o grande alvo das PPP, com metrôs, VLTs, trens intermunicipais de passageiros, dentre outros. Por que essa grande diferença dos transportes à mobilidade urbana?

Antes disso, é importante entender a principal e mais significativa diferença entre a concessão comum e as PPPs (divididas entre concessão patrocinada e concessão administrativa). No primeiro modelo, decorrente da lei de concessão de serviços públicos, de 1995, o concessionário se remunera somente pela arrecadação da tarifa cobrada dos usuários, além de eventuais receitas acessórias atreladas ao projeto. Já nas PPPs, pressupõe-se que o Estado contribua financeiramente com o projeto, seja porque a arrecadação tarifária não torna a concessão economicamente viável (isto é, ressarça os investimentos e remunere adequadamente os serviços) ou porque o serviço contratado não contará com a arrecadação de tarifas (os serviços podem ser gratuitos ou não serem prestados diretamente aos usuários finais).

Posta a diferença principal, pode-se olhar os modelos de exploração de cada modal e notar algumas semelhanças e diferenças que levam à baixa utilização de PPP. No setor de ferrovias, o novo modelo de exploração, chamado open access, em que pese parecer com uma PPP, não é um contrato regrado pela Lei nº 11.079/04. A grande transformação do setor ferroviário de cargas foi a segregação dos serviços de administração dos trilhos, dos serviços de efetivo transporte ferroviário. Assim, a semelhança com as PPP está no fato de que os novos concessionários de ferrovias, ou seja, aqueles contratados para administrar os trilhos, nos 12 lotes anunciados pelo governo federal, receberão sua remuneração, parte dos usuários (transportadores ferroviários que pagarão pelo uso dos trilhos), parte do Estado, via Valec (que pagará pela disponibilidade dos trilhos). Mas essa não é uma concessão patrocinada, apesar de suscitar divergências jurídicas, pois a estrutura contratual montada é de concessão comum, na qual tanto a Valec como os usuários pagam tarifas pela prestação de serviços públicos.

Nos portos, ao menos três circunstâncias diminuem as chances de PPP. Primeiro, a majoritária atuação das Companhias Docas faz com que a administração portuária seja precipuamente estatal. Segundo, o único porto organizado que está sob concessão à iniciativa privada (porto de Imbituba – o contrato expira em 2013) é uma concessão comum, demonstrando que portos, em regra, são autossustentáveis e, portanto, podem ser modelados de forma menos onerosa ao Estado, isto é, sem contraprestações públicas. Terceiro, a liberalização dos portos privados, com a conversão da MP 595 em lei, abrirá caminho para a iniciativa privada instalar seus próprios portos, sem restrições à movimentação de cargas próprias ou de terceiros. Isso também poderá mudar a lógica e o apetite da iniciativa privada no setor.

Já nos aeroportos, o Decreto nº 7.624/11, que regra as concessões no setor, dispõe expressamente da possibilidade de utilização de PPP. Isso, contudo, não foi adotado pelo governo no caso dos grandes aeroportos leiloados recentemente, todos modelados como concessões comuns, nas quais os concessionários são integralmente remunerados pelas tarifas cobradas na utilização dos aeroportos (tais como tarifas de pouso e decolagem), bem como pela exploração comercial dos ativos, via receitas não tarifárias decorrentes de locações de espaços e outros serviços prestados. Contudo, neste setor a lógica pode ser alterada. O anúncio realizado em 2012 e a edição da MP 600 deixaram claro que o governo federal pretende incentivar os aeroportos regionais e, com isso, PPPs desses aeroportos poderão surgir, haja vista a reduzida expectativa de receitas nesses aeroportos.

Por fim, também não se vê rodovias federais objeto de PPP, porque ainda há trechos que podem ser concedidos via concessão comum. Provavelmente, encerradas as concessões desses trechos, as PPPs rodoviárias aumentarão significativamente.

Nesse cenário, muito embora as PPPs não tenham aumentado no setor de transportes, significativos conceitos e inovações trazidos com a Lei de PPP já foram adotados nos modais logísticos, tais como as garantias prestadas pelo poder público, a obrigatoriedade de constituição de Sociedades de Propósito Específico para desenvolvimento dos projetos, as avaliações de desempenho do prestador privado, dentre outros. As PPPs, portanto, não são apenas novos modelos contratuais, mas também catalisadores de diversos mecanismos inovadores e benéficos ao direito administrativo brasileiro e ao funcionamento do Estado.