Processo legislativo
Durante o processo de criação de uma lei não é só a pertinência do projeto que é avaliada. O controle preventivo de constitucionalidade também deve ocorrer. Confira as fases de elaboração de uma de lei ordinária:
1. Iniciativa
Fase de elaboração do projeto de lei (PL). Apenas pessoas autorizadas por lei podem ser autoras de PLs, como os membros do Legislativo, o representante do Poder Executivo ou mesmo um cidadão. Neste último caso, é preciso que o PL, antes ir para as casas legislativas, passe em forma de abaixo assinado por pelo menos cinco estados brasileiro, nos quais é preciso atingir, no mínimo, 0,3% do eleitorado local e o total de assinaturas deve chegar 1% do eleitorado nacional.
2. Discussão
Nas casas legislativas, o PL passa por comissões que vão lapidar o projeto, debatê-lo e analisar sua constitucionalidade, principalmente nas comissões de constituição e justiça.
3. Votação no Legislativo
O projeto é levado ao plenário, para que os parlamentares se manifestem pela aprovação ou não. Todos os que têm poder de voto devem analisar a constitucionalidade da norma proposta que, caso seja considerada incompatível com a Carta, será nula. Após o resultado da votação, o projeto pode ser: rejeitado e ir para o arquivo; aprovado e seguir para a sanção do chefe do Executivo; ou aprovado parcialmente e então serão necessárias mudanças no texto.
4. Sanção
O chefe do Poder Executivo tem o poder de sancionar ou vetar o projeto, e pode, assim, fazer o controle constitucional. É possível, ainda, sancionar parcialmente o projeto, caso apenas algumas partes sejam consideradas inconstitucionais.
5. Promulgação
Feita pelo chefe do Executivo. É a declaração formal da existência da lei. A partir deste momento, o projeto passa a ser lei e não se fala mais em prevenção de inconstitucionalidade, mas em controle repressivo para analisar a constitucionalidade da lei já existente.
6.Publicação
A lei é levada ao conhecimento de todos por meio deste ato, que a torna obrigatória e passível de ser exigida. Quando não é definida a data em que lei entrará em vigor, há um período de vacância de 45 dias.
Fonte: Curso de Direito Constitucional, de Zulmar Fachin (Editora Forense), e professora de Direito Constitucional Viviane Séllos.
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Se existem questionamentos sobre a utilidade e a relevância de parte das leis criadas nas casas legislativas Brasil afora, não há dúvidas em relação à grande quantidade delas que afrontam à Constituição Federal. No ano passado, 83% das leis examinadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) foram consideradas em desacordo com a Constituição. O percentual foi apurado em um levantamento, publicado no Anuário da Justiça Brasil 2012, em maio, que analisou os resultados de julgamentos no STF nas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) e nas arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs).
Segundo o levantamento, o maior índice de inconstitucionalidade foi verificado nas leis aprovadas pelas assembleias legislativas dos estados. Metade das leis incompatíveis com a Carta vêm de cinco dos 20 estados que tiveram questionamentos sobre suas leis no STF. Um deles é o Paraná, que divide a terceira posição com Santa Catarina. O estado em pior situação é o Rio de Janeiro, que teve todas as 13 leis julgadas pelo Supremo consideradas inconstitucionais.
O presidente do Instituto de Direito Constitucional e Cidadania (IDCC), Zulmar Fachin, considera que não é de se espantar que sejam criadas leis inconstitucionais, já que, até no STF, os ministros têm dúvidas e discordam. O problema, segundo ele, é justamente a quantidade de vezes que leis deste tipo surgem. "É um percentual exagerado, quase absurdo", diz.
Uma das principais motivações que geram a inconstitucionalidade, de acordo com estudo, é o fato de os legisladores criarem leis para âmbito que não lhes competem. Isto é resultado, segundo especialistas, principalmente, do amplo conjunto de atribuições da União. Fachin ressalta que uma das questões mais difíceis para o Estado, que adota a forma federativa, é estabelecer a autonomia dos seus membros e as suas competências.
Ana Paula Barcellos, professora de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), observa que há uma tendência de os estados não tentarem novamente elaborar leis sobre temas que já foram considerados inconstitucionais para o âmbito de sua competência. Por outro lado, o próprio STF pode mudar de opinião, lembra ela. Ana Paula recorda que a corte já foi muito mais restritiva em relação a leis estaduais em matéria de direitos consumidor, por exemplo.
Juristas
Diante deste quadro, que revela que oito em cada dez leis avaliadas pelo STF afrontam à Constituição, surge a pergunta sobre como é possível que essas leis inconstitucionais entrem em vigor, após passar por um processo minucioso de elaboração pelo Legislativo e pelo Executivo. Por causa deste tipo de questionamento, é comum que alguns especialistas defendam que as leis deveriam ser elaboradas apenas por quem entende de Direito.
Ana Paula sustenta, no entanto, que o aspecto democrático deve ser preservado e os legisladores, sejam leigos ou conhecedores de Direito, devem ser escolhidos pelos cidadãos. "Imaginar que elaboração de leis é uma atividade técnica e que seria melhor desempenhada por um corpo técnico é um equivoco", argumenta a professora da UERJ, que, do mesmo modo que Fachin, chama atenção para o fato de que até no STF há votações apertadas. "Se tivéssemos os ministros do STF elaborando as leis, nem todos estariam de acordo".
Fachin destaca que, a medida em que o processo legislativo prioriza a técnica, pode comprometer a legitimidade política. Por outro lado, quando se tem como foco apenas a política, os aspectos técnicos podem ser violados. "O desafio é conciliar, manter a legitimidade da representação política e buscar aperfeiçoar a perspectiva técnica".
Para a professora especialista em Direito Constitucional do Centro Universitário de Curitiba (UniCuritiba) Viviane Séllos, uma saída seria exigir que os assessores dos legisladores tivessem conhecimento jurídico para interpretar a Constituição e domínio de redação legislativa. "Não só a formação em Direito é importante. Sociólogos, cientistas políticos, ambientalistas, lideranças sociais devem ir ao Legislativo e a assessoria deve ser dividida em setores", opina a professora.
Política Comissões deveriam controlar a constitucionalidade
Nas casas legislativas, antes de serem levados ao plenário, os projetos de lei passam obrigatoriamente pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que tem a função justamente de analisar a constitucionalidade do projeto. Mas este filtro não é tão rígido, como deveria. De acordo com o Anuário da Justiça, em 2011, por exemplo, todos os 376 projetos de lei apresentados na CCJ da Câmara dos Deputados foram aprovados.
Não são somente os interesses jurídicos que regem as decisões das CCJs, alertam os especialistas. A professora de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) Ana Paula Barcellos lembra que as comissões também são órgãos políticos. "Se houver interesse de elaborar uma norma sobre determinada matéria, vai ser muito difícil a CCJ ter uma postura imparcial ou mais técnica. Não é muito realista esperar que ela cumpra este papel".
Zulmar Fachin, doutor em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), sustenta que, além da CCJ, as inconstitucionalidades podem ser apontadas no plenário por outros parlamentares que não são membros da comissão. Eles podem fazer o controle constitucional simplesmente votando contra os projetos, lembra Fachin.