No post anterior, afirmei que 2015 ainda não terminara. O desafio que ainda resta ser vencido é a “desvinculação das receitas da União”, ou DRU, que não se encerrou no final da sessão legislativa de 2015.
Em regra, os impostos não podem ser vinculados a uma finalidade específica, ao contrário de taxas ou contribuições (como era a CPMF, vinculada à saúde), mas ingressam no caixa estatal e poderão ser utilizados livremente pelo Estado, para a despesa que lhe aprouver.
Entretanto, a Constituição de 1988 estabeleceu algumas exceções ao princípio da não-vinculação dos impostos a despesas, fundos ou órgãos. O texto constitucional enumerou algumas despesas que podem ser financiadas por parcelas de impostos previamente definidas (vinculações), como: ações e serviços públicos de saúde, manutenção e desenvolvimento do ensino, realização de atividades da administração tributária, repartição aos entes federativos, entre outras. Assim, a norma da Constituição definiu para qual finalidade será destinado percentual de alguns impostos, o que reduziu a discricionariedade (liberdade) do administrador público.
Diante dessa realidade, e pelo excesso de vinculações, duas foram as soluções. A primeira, em 1994, foi a criação de Fundo Social de Emergência (e outros fundos com nomes criativos), que, embora parecesse vincular mais receitas de impostos ao fundo, na verdade os desvinculava da função original – art. 72, §§2º e 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (o mesmo expediente vem sendo adotado no Estado do Paraná, desde 2015, com o Fundo de Combate à Pobreza).
A segunda foi a DRU, que desvinculou vinculações de impostos e contribuições de fundos, órgãos e despesas, no percentual de 20%. Construída para ser temporária, a DRU foi criada pela Emenda Constitucional 27/2000 (de 2000 a 2003), recriada pela Emenda Constitucional 42/2003 (de 2003 a 2007), pela Emenda Constitucional 56/2007 (até 2011), e pela Emenda 68/2011 (até 2015). Todas alteraram o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Há, atualmente, exceção à desvinculação das vinculações: vinculações para manutenção e desenvolvimento do ensino, as quais permanecem com suas vinculações. Ademais, a desvinculação não pode prejudicar as transferências constitucionais aos Estados e Municípios.
Como perdeu a aplicabilidade (produzia efeitos até o final de 2015), a norma da DRU deve ser recriada por Emenda Constitucional, sob pena de insuficiência de recursos de impostos livres (não vinculados) para uso pela União (pelo Executivo). E já existem Propostas de Emenda Constitucional sendo debatidas no Congresso (PEC 4/2015, PEC 87/2015 e PEC 112/2015, as duas últimas apensadas à primeira).
Não creio que a aprovação ocorra rapidamente. E será mais um obstáculo fiscal para ser vencido pelo Governo. A DRU procura mitigar um dano provocado pela Constituição e por suas posteriores alterações: o engessamento da alocação de recursos públicos, definindo previamente a finalidade do dinheiro, em vez de debater seu destino anualmente.
