Royalties do petróleo: o conflito federativo perdura

No Brasil, ainda não existe consenso sobre os royalties entre os Estados. O emaranhado legislativo – confuso e de difícil compreensão – é o retrato da situação caótica (derivada de interesses contrapostos e processos políticos atrapalhados). O Rio de Janeiro (e alguns outros) quer preservar as regras até hoje vigentes. A maioria dos demais Estados-membros pugna pela redistribuição dos recursos. Tentarei expor, sinteticamente, a situação atual.

Até a nova regulação, em 2012, os entes federativos — Estados e Municípios — que não possuíam relação com nenhuma fase da extração e tratamento do petróleo não poderiam receber receitas (Lei 9.478/97 e Lei 7.990/89). Os tratamentos eram (e são) diferenciados a depender do local de onde se extrai o petróleo. Então, se a lavra deriva de contrato de concessão (os antigos poços sob a Lei 9.478/97), serão os royalties no percentual de 5% da produção (com possibilidade de até mais 5% que exceder à produção – art. 49, Lei 9.478/97). O percentual de 5% será repartido: (a) se a lavra acontece em terra, lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres, aplica-se o art. 48, I, da Lei 9.478/97; (b) se a lavra acontece plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva, o art. 48, II, da Lei 9.478/97 (alterada pela Lei 12.734/2012). A parcela que exceder os 5% (“parcela variável”) será repartida: (a) aplica-se o art. 49, I, se a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres; (b) e se ocorrer na plataforma continental, adota-se o art. 49, II, da Lei 9.478/97 (alterada pela Lei 12.734/2012).

Quanto ao novo regime, criado após a descoberta do petróleo na camada do pré-sal, a regulação dá-se pela Lei 12.351/2010 (alterada pela Lei 12.734/2012), que adotou o regime de partilha. Quando a produção ocorre em terra, aplica-se o art. 42-B da Lei 12.351/2010. Se acontecer na plataforma continental, mar territorial ou na zona econômica exclusiva, art. 42-B, II, da mesma lei. Há, ainda, rateio referente às participações especiais, devido a grande produção ou rentabilidade, e só é existente para o modelo de concessão (não na partilha).

As alterações trazidas pela nova sistemática (com a Lei 12.734/2012) promovem a repartição não apenas entre os Estados e Municípios, além de órgãos da Administração Direta da União, porém determina a entrega a fundos especiais que serão vetores de repartição de recursos a todos os entes da Federação. Em outras palavras, mesmo o Município longínquo que não está relacionado ao processo produtivo receberá parte dos recursos. Parece-me, data venia às opiniões contrárias, modelo mais adequado e em consonância com a Federação. Essa nova configuração está sendo questionada no STF.

Contra a nova regulação, Estados propuseram Ações Diretas de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (ADIs 4.916 –pelo Espírito Santo –, 4.917 – pelo Rio de Janeiro –, 4.918 – pela Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro -, 4.920 – por São Paulo).

A decisão do STF em ADI 4917, que recebeu o despacho primeiro – e as demais ADIs foram apensadas –, ainda que em sede de medida cautelar, liminarmente, suspendendo novas regras de repartição (que prestigia todos os entes federativos), trouxe à lume o tema que sempre foi polêmico na Federação brasileira. Não para menos, o assunto é delicado e importante, especialmente para os entes federativos que são diretamente atingidos pela medida. Fazemos referência, em especial, ao Rio de Janeiro. O processo ainda tramita.

A história por detrás da confusa regulação é representada pelos contrapostos interesses entre entes federativos e a impossibilidade do consenso entre o Executivo e Legislativo (e entre grupos do próprio Legislativo). Temos que aguardar a decisão final do Supremo Tribunal Federal e esperamos que a Corte mantenha as novas regras de distribuição criadas pela Lei 12.734/2012.

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Legislação citada

(a) Regime de concessão – Lei 9.478/97 (alterada pela Lei 12.734/2012)

Art. 48.  A parcela do valor dos royalties, previstos no contrato de concessão, que representar 5% (cinco por cento) da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1o do art. 47, será distribuída segundo os seguintes critérios: I – quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres: a) 70% (setenta por cento) aos Estados onde ocorrer a produção; b) 20% (vinte por cento) aos Municípios onde ocorrer a produção; e c) 10% (dez por cento) aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critérios estabelecidos pela ANP.

Art. 48, II. O dispositivo encontra-se suspenso pelo STF, em ADI 4917. Art. 48. (…) II – quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva:  a) 20% (vinte por cento) para os Estados confortantes;  b) 17% (dezessete por cento) para os Municípios confortantes e respectivas áreas geoeconômicas, conforme definido nos arts. 2o, 3o e 4o da Lei no 7.525, de 22 de julho de 1986;  c) 3% (três por cento) para os Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critério estabelecidos pela ANP; d) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal (…); e) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios (…); f) 20% (vinte por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo.

Art. 49. I – quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres: a) cinqüenta e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Estados onde ocorrer a produção; b) quinze por cento aos Municípios onde ocorrer a produção; c) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP; d) 25% (vinte e cinco por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo;

Art. 49, II. Suspenso em decisão cautelar na ADI 4917. Art. 49. (…) II – quando a lavra ocorrer na plataforma continental: a) 20% (vinte por cento) para os Estados confortantes;    b) 17% (dezessete por cento) para os Municípios confortantes e respectivas áreas geoeconômicas; c) 3% (três por cento) para os Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critério estabelecidos pela ANP;  d) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal; e) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios (…); f) 20% (vinte por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo.

(b) Regime de partilha – pré-sal – Lei 12.351/2010 (alterada pela Lei 12.734/2012)

Art. 42-B. Dispositivo suspenso em cautelar na ADI 4917. Adiante, a síntese do art. 42-B. Art. 42-B.  Os royalties devidos em função da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção serão distribuídos da seguinte forma: I – quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais:  a) 20% (vinte por cento) para os Estados ou o Distrito Federal, se for o caso, produtores;   b) 10% (dez por cento) para os Municípios produtores; c) 5% (cinco por cento) para os Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP);  d) 25% (vinte e cinco por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, se for o caso, de acordo com os critérios definidos na lei, em seguida. e) 25% (vinte e cinco por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios de acordo com os critérios definidos na lei. f) 15% (quinze por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo.

Art. 42-B, II. Dispositivo suspenso por decisão cautelar em ADI 4917. Art. 42-B (síntese) II – quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva: a) 22% (vinte e dois por cento) para os Estados confortantes; b) 5% (cinco por cento) para os Municípios confortantes; c) 2% (dois por cento) para os Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela ANP; d) 24,5% (vinte e quatro inteiros e cinco décimos por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, se for o caso, de acordo com os critérios fixados na mesma lei. e) 24,5% (vinte e quatro inteiros e cinco décimos por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios de acordo com os critérios definidos, novamente, na mesma lei: f) 22% (vinte e dois por cento) para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo. (…)