Sessão da tarde: metas fiscais e contingenciamento

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Congresso decide votar meta fiscal de 2015 nesta quarta-feira (foto: Agência Câmara)

*A sessão do Congresso Nacional, na tarde desta quarta-feira, pode ser acompanhada ao vivo, em link ao final da notícia

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Dois assuntos que vem tomando conta dos jornais nos últimos meses: metas fiscais e contingenciamento. Ambos relacionados entre si e regulados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cuja finalidade é a preservação do equilíbrio orçamentário. Tratarei, neste post, dos fundamentos legais, da legitimidade e das consequências das decisões que foram tomadas pelos Poderes Executivo e Legislativo.

As metas fiscais são previstas na LRF, ao regular os elementos pertencentes à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que é a lei preparatória da Lei Orçamentária Anual (LOA):

Art. 4º (…)
(…)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

De fato, foram definidas metas fiscais na LDO 2015.

“A LDO em vigor estipula meta primária para o setor público consolidado de superávit de R$ 66,3 bilhões (1,14% do PIB). Até agosto, o setor público havia registrado déficit de R$ 1,1 bilhão, sendo estados e municípios responsáveis por superávit de R$ 14,1 bilhões e a União por déficit de R$ 15,2 bilhões. Para que a União poupasse, como anteriormente pretendido, o montante de R$ 55,3 bilhões (0,95% do PIB) em 2015, teria que produzir saldo positivo nos quatro últimos meses em torno de R$ 17,6 bilhões mensais” (Relatório – PLN 5/2015, Deputado Hugo Leal)

Após a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) 2015, o orçamento iniciou sua vigência, e, nos termos do art. 8º da LRF, o Poder Executivo regulamentou a sua execução, por meio do “Decreto no 8.456, de 22 de maio de 2015, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira, estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2015”.

Recentemente, o temor (ou a certeza) de não conseguir respeitar as metas fiscais levou o Poder Executivo a repensar seus gastos. Para isso, tomou duas medidas: encaminhou proposta legislativa ao Congresso Nacional, para alterar as metas fiscais presentes na LDO 2015, e editou o Decreto 8.580, de 27 de novembro de 2015, para conter as despesas – contingenciamento – até que o Congresso Nacional aprove a nova meta fiscal, alterando a LDO 2015. A proposta legislativa é a PLN 5/2015, “que altera a meta de resultado primário deste ano e autoriza o governo a fechar 2015 com deficit primário de até R$ 119,9 bilhões”, segundo informação da Agência Senado. Pela alteração, a LDO 2015 será assim, nos termos do substitutivo apresentado pelo Relator Deputado Hugo Leal:

“O PLN 5, na forma do substitutivo, propõe a redução da meta da União para déficit de R$ 51,8 bilhões, equivalentes a – 0,9% do PIB, e a dos estados e municípios, de R$ 11 bilhões (0,19% do PIB), para R$ 2,9 bilhões (0,05% do PIB). O abatimento da meta pela frustração de receitas de concessões pode alcançar R$ 11,1 bilhões e com o pagamento de passivos ainda em discussão outros R$ 57 bilhões. A União está autorizada, nessas circunstâncias, a ter déficit de até R$ 119,9 bilhões (2,08% do PIB), ou desempenho ainda pior, se estados e municípios superarem sua cota. O resultado do setor público a ser alcançado cai para algo entre déficit de R$ 48,9 bilhões (0,85% do PIB) e de R$ 116,97 bilhões (2,03% do PIB).”
(…)
“Diante das razões expostas, votamos pela rejeição das emendas nos 1 e 2 e pela aprovação do Projeto de Lei no 5, de 2015 – CN, na forma do substitutivo que apresentamos”. (Relatório – PLN 5/2015, Deputado Hugo Leal)

Esse é o atual cenário – que será aprovado ou rejeitado (se votado) na tarde desta quarta-feira, no Congresso Nacional.

Passemos à análise da legitimidade e das consequências. Enquanto vigente a LDO 2015, existe a possibilidade de alteração da meta, por outra lei, embora tal medida desvele equívoco grave, do governo federal, na previsão do resultado primário de 2015, ao elaborar a LDO. Então, não observo, a priori, inconstitucionalidade.

Quanto as consequências da não aprovação da nova meta. Caso não aprovada, não acarretará o shutdown, como acontece nos Estados Unidos, mas o Decreto de Contingenciamento (Decreto 8.580), acima citado, manterá sua plena aplicabilidade, trazendo dificuldades à realização de alguns gastos do governo.

Se aprovada a nova meta, serão menores as probabilidades de a Presidente receber parecer negativo sobre suas contas, perante o TCU, no ano que vem. Além disso, os gastos contingenciados pelo Decreto 8.580 serão liberados. Por outro lado, será o reconhecimento prévio do déficit e da incapacidade governamental para o controle do equilíbrio orçamentário. Enfim, os fatos financeiros de 2015 revelam os conflitos políticos entre os Poderes da República, que não obtiveram sucesso em coibir os danos fiscais.

Aguardemos a Sessão do Congresso Nacional, em poucos momentos.

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(a) LDO 2015 – redação vigente

Art. 2o A aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015, bem como a execução da respectiva Lei, deverão ser compatíveis com a obtenção da meta de superávit primário, para o setor público consolidado não financeiro de R$ 66.325.000.000,00 (sessenta e seis bilhões, trezentos e vinte e cinco milhões de reais), já considerada a redução do montante de R$ 28.667.000.000,00 (vinte e oito bilhões, seiscentos e sessenta e sete milhões de reais) relativos ao Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, sendo a meta de superávit primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social de R$ 55.279.000.000,00 (cinquenta e cinco bilhões, duzentos e setenta e nove milhões de reais), e R$ 0,00 (zero real) para o Programa de Dispêndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei.

§ 1o As empresas dos Grupos Petrobras e Eletrobras não serão consideradas na meta de superávit primário de que trata o caput, relativa ao Programa de Dispêndios Globais.

§ 2o Poderá haver, durante a execução orçamentária de 2015, compensação entre as metas estabelecidas para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e para o Programa de Dispêndios Globais de que trata o art. 11, inciso VI, desta Lei.

§ 3o A Lei Orçamentária de 2015 observará, como redutor da meta de superávit primário, o montante constante do respectivo Projeto.

§ 4o A meta de superávit primário estimada para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios é de R$ 11.046.000.000,00 (onze bilhões e quarenta e seis milhões de reais) e, para efeitos de cumprimento do estabelecido no caput, o Governo Central compensará o eventual valor não atingido por esses entes.

§ 5o A dedução de R$ 28.667.000.000,00 (vinte e oito bilhões, seiscentos e sessenta e sete milhões de reais) relativos ao PAC mencionada no caput deste artigo abrange, na execução da Lei Orçamentária de 2015, o valor dos respectivos restos a pagar.

§ 6o As programações do PAC a que se refere o § 5o deste artigo, contidas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, serão identificadas no Projeto e na Lei Orçamentária de 2015 com o identificador de Resultado Primário previsto na alínea “c” do inciso II do § 4o do art. 7o desta Lei.

(b) LDO 2015 – nova redação – PLN 5/2015 – com substitutivo.

“Art. 2o A aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015 e a execução da referida Lei deverão ser compatíveis com a obtenção de resultado primário deficitário, para o setor público consolidado não financeiro, de R$ 48.908.400.000,00 (quarenta e oito bilhões, novecentos e oito milhões e quatrocentos mil reais), sendo déficit primário de R$ 51.824.400.000,00 (cinquenta e um bilhões, oitocentos e vinte e quatro milhões e quatrocentos mil reais) para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e de R$ 0,00 (zero real) para o Programa de Dispêndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV.

§ 1º As empresas dos Grupos Petrobras e Eletrobras não serão consideradas na meta de resultado primário de que trata o caput, relativa ao Programa de Dispêndios Globais.

§ 2º A meta de superávit primário estimada para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios é de R$ 2.916.000.000,00 (dois bilhões, novecentos e dezesseis milhões de reais).

§ 3º É admitida a compensação entre as metas estabelecidas para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, para o Programa de Dispêndios Globais de que trata o inciso VI do caput do art. 11 e para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 4º A meta de superávit primário mencionada no caput considera a receita de concessões e permissões relativas aos leilões das Usinas Hidroelétricas – UHEs não renovadas estimadas em R$ 11.050.000.000,00 (onze bilhões e cinquenta milhões de reais).

§ 5º A meta de resultado primário prevista no caput poderá ser reduzida nas seguintes hipóteses: I – frustração da receita estimada no §4o, no montante correspondente; e II – pagamento, em 2015, até o montante de R$ 57.013.000.000,00 (cinquenta e sete bilhões e treze milhões de reais), referente a passivos e valores devidos: a) ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, limitado a R$ 10.990.000.000,00 (dez bilhões, novecentos e noventa milhões de reais); b) ao FGTS nos termos do que dispõe o art. 82-A da Lei no 11.977/2009, limitado a R$ 9.747.000.000,00 (nove bilhões, setecentos e quarenta e sete milhões de reais); c) ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei no 12.096/2009, apurados até o final do primeiro trimestre de 2014, correspondente aos períodos anteriores ao segundo trimestre de 2014, limitado a R$ 22.438.000.000,00 (vinte e dois bilhões, quatrocentos e trinta e oito milhões de reais); d) ao Banco do Brasil relativos aos itens “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, exclusive os valores devidos referentes ao segundo semestre de 2014 e primeiro semestre de 2015, limitado a R$ 12.329.000.000,00 (doze bilhões, trezentos e vinte e nove milhões de reais); e e) à Caixa Econômica Federal a título de remuneração bancária de serviços prestados, limitado a R$ 1.509.000.000,00 (um bilhão, quinhentos e nove milhões de reais).”

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