O ajuste fiscal feito pela equipe econômica do governo Michel Temer iniciou uma revisão dos subsídios concedidos ao setor privado e conseguiu uma economia considerável – que, no fundo, é a principal razão para o país ter ganhado tempo para fazer a reforma da Previdência sem estourar as metas fiscais. Um relatório do Ministério da Economia mostra que o custo fiscal total do “bolsa empresário” caiu de 6,7% do PIB em 2015 para 4,6% no ano passado.
Há um detalhe importante nessa queda: ela se concentra em subsídios financeiros e creditícios. São coisas como equalização de taxas de juros e crédito subsidiado. Essa linha de benefícios caiu de 2,1% do PIB em 2015 para 0,3% no ano passado. Isso representa R$ 50 bilhões de diferença. Entram na conta ações diretas do governo, como a revisão da taxa de juros de longo prazo e o encerramento de programas como o PSI, e fatos extraordinários, com a taxa de juros historicamente baixa e ajustes feitos no FAT no ano passado. Sem eles, o gasto seria de 1,1% do PIB – de qualquer forma, metade do que o país dispendia em 2015.
O empenho para cortar os chamados gastos tributários, no entanto, não foi o mesmo. Esses gastos são subsídios feitos via reduções pontuais de impostos, em programas que vão do Simples ao “bolsa refrigerante” ou o “bolsa montadora”. Muitos deles foram criados sem data para acabar e dependem de mudanças na legislação para serem cortados ou reduzidos. Outros foram aumentados nos últimos anos (como a receita máxima de empresas no MEI e no Simples). Na última linha do balanço, pouco mudou.
Os benefícios tributários chegaram a 4,5% do PIB em 2015, a máxima histórica, e se manteve em 4,3% do PIB nos últimos dois anos. São R$ 292 bilhões que deixam de ser arrecadados. O valor é dez vezes maior do que em 2o03 (sem correção pela inflação), quando somava 2% do PIB.
O resultado desses três anos de ajuste fiscal mostra que é muito difícil acabar com benefícios fiscais depois que eles viram lei. Mesmo sem uma análise de custo-benefícios, vários deles foram criados sem data para acabar. Outros, com validade, são recriados com novas nomenclaturas ou pequenos ajustes.
Tivemos alguns exemplos muito evidentes dessa dificuldade durante o governo Temer. A equipe econômica evitou durante meses fechar um novo acordo de benefícios fiscais com a indústria automotiva após o vencimento do Inovar Auto no início de 2018. No fim, foi criado um novo programa que começou a valer em 2019. O setor é beneficiado com subsídios implícitos de pouco mais de R$ 5 bilhões por ano, um dos maiores no setor industrial.
Na negociação do subsídio para o diesel, no ano passado, a equipe econômica também tentou reduzir o benefício para a produção de xarope de refrigerantes na Zona Franca de Manaus. Após a ameaça da Coca-Cola de deixar o país, o governo Temer fechou uma redução no benefício que é um meio-termo entre a proposta original e o desconto que existia até então.
O efeito colateral desse tipo de benefício é que a tributação se volta para os setores com menos força de influência em Brasília. Eles ficam menos competitivos, mesmo que sejam em si muito eficientes. Ao mesmo tempo, os setores beneficiados têm incentivos menores para buscar a eficiência, já que contam com um custo tributário menor.
Esse tipo de distorção ocorre até mesmo com benefícios tidos como socialmente positivos, como o Simples. Muitos países dão tratamento tributário especial para pequenas empresas, mas com limites mais baixos do que no Brasil e geralmente com um escalonamento que conduz a empresa que cresce para o sistema geral de tributação. No caso brasileiro, muitas empresas preferem desacelerar o crescimento ou buscar alternativas tributárias para permanecer no Simples.
Como nenhum caso de benefício tributário é simples de ser desmontado, não devemos esperar muita contribuição para o ajuste fiscal vindo desse front. Ao mesmo tempo, os subsídios creditícios podem até aumentar por causa de fatores extraordinários, o que significa que a equipe econômica de Jair Bolsonaro já não conta, pelo menos no curto prazo, com esse instrumento como auxiliar no cumprimento de metas fiscais.