O teto de gastos está rachado. Mas não há nada melhor para colocar em seu lugar

A proposta de lei orçamentária para 2020 mostra que o ajuste fiscal brasileiro continua longe de ser finalizado. Com o crescimento ainda contínuo dos gastos com Previdência e funcionalismo, outras despesas estão diminuindo. Quase todos os ministérios perderam recursos e o investimento previsto caminha para zero - a previsão inicial é de módicos R$ 19 bilhões.

O orçamento brasileiro chegou a uma grande contradição. O projeto de 2020 está esmagado sob o teto de gastos, o projeto aprovado em 2016 que limitou o crescimento da despesa à inflação. Ao mesmo tempo, o governo nunca chegou a gastar o teto - neste ano, há uma sobra de R$ 39 bilhões que não podem ser gastos porque a arrecadação está abaixo do planejado. Ou seja, o limite de gastos não é um problema, mas na lógica de como o país encara o orçamento, parece ser.

A compressão do orçamento tem outra origem: a falta de um ajuste fiscal que mudasse a trajetória dos gastos obrigatórios. Em 2016, a lógica por trás do teto era a de que um orçamento feito dentro de um limite de gastos obrigaria o governo a fazer superávits, já que controlaria as despesas e permitiria que todo crescimento na arrecadação acima da inflação fosse economizado. Na prática, a economia andou de lado e a arrecadação pública não foi suficiente nem para o governo atingir o limite de gastos. Muito menos para se fazer um superávit.

Mesmo assim, a primeira impressão sobre o orçamento de 2020 é a de que tudo seria mais simples sem o teto. Tanto que já existe alguma movimentação no Congresso para debater se não é hora de mexer nesse limite. É uma lógica torta porque o resultado de uma flexibilização do teto seria um aumento no déficit público, ainda longe do equilíbrio que permita uma redução paulatina do endividamento.

Mudar o teto neste momento, portanto, somente faria aumentar o déficit primário já previsto de R$ 124 bilhões para o ano que vem. É por isso que a equipe econômica vê com bons olhos a aprovação de um projeto de emenda constitucional (PEC) proposto pelo deputado federal Pedro Paulo (DEM), que prevê um ajuste nos gastos com pessoal - a ideia é permitir a redução da jornada com uma diminuição nos vencimentos -, a proibição de reajustes, a suspensão no pagamento do abono salarial, entre outras medidas que poderiam reduzir R$ 40 bilhões em despesas.

O problema é que a PEC precisa ser aprovada a tempo de fazer diferença no orçamento de 2020, liberando algum recurso extra para investimentos e despesas discricionárias de ministérios que perderam mais recursos nos últimos anos.

A proposta corrige um dos erros no teto. Ele prevê gatilhos para a redução de gastos em caso de descumprimento nos limites impostos em lei. Mas o governo não pode enviar ao Congresso um projeto de orçamento que não cumpra o teto, ou seja, os gatilhos nunca poderão ser disparados. A sensação de que o teto de gastos foi corroído pelas despesas seria menos aguda se o governo tivesse os instrumentos para fazer o ajuste com os gatilhos (embora a Previdência nunca seja afetada).

Esse é um caminho melhor no curto prazo do que uma flexibilização do teto porque não muda o déficit primário e libera recursos para investimentos. Mas é politicamente sensível porque mexe com o funcionalismo e um benefício social usufruído por milhões de pessoas.

Teto precisará ser revisto no futuro

Se for bem-sucedido nesse ajuste, o governo poderá colocar na pauta de 2020 ou 2021 uma revisão do teto para que ele acomode o orçamento em caso de volta do crescimento econômico. Os economistas do BNDES Fábio Giambiagi e Guilherme Tinoco propõem, em um texto para discussão, que o teto tenha um ajuste real de 1% entre 2023 e 2026, seguido de ajuste de 1,5% até 2030 e, depois, 2% até 2036. Se a economia crescer em média 2,5%, essa correção tiraria 2,5 pontos percentuais do PIB da despesa pública total nesse período. O teto, mesmo ajustado (e aqui as propostas podem variar, dependendo do horizonte que se pretenda para o ajuste), continua sendo uma ferramenta poderosa de contenção de despesas.

A ideia dos economistas do BNDES é que a despesa corrente tenha um ajuste mais brando ao longo do tempo, elevando assim o volume de recursos livres para investimento. Eles também defendem que a regra de ouro, que impede que haja déficits correntes maiores do que o investimento, seja suspensa durante o ajuste. Eles têm razão nesse ponto porque no momento essa regra se tornou uma peça impossível de ser cumprida, exigindo uma manobra fiscal que adiciona ruído à relação entre governo e Congresso.

Nos próximos anos, a reforma da Previdência fará com que os gastos previdenciários cresçam mais lentamente, tirando um pouco da pressão sobre outras rubricas. Com a aprovação de um ajuste sobre a folha de pagamentos, o cenário fiscal ficaria mais manejável. Mas há um terceiro ponto que será essencial para o curso da dívida pública ser decrescente: o retorno do crescimento. Não existe espaço algum no orçamento para a criação imediata de superávits, como prometia o ministro da Economia, Paulo Guedes, na campanha eleitoral. Hoje, o dinheiro que entrar via privatizações (pré-sal, estatais etc.) será para descontingenciar o orçamento.