Quando o governo decide governar por decreto e desequilibra os Três Poderes

Os decretos 12.975 e 12.976, publicados pelo governo federal para regulamentar aspectos da atuação das plataformas digitais, parecem tratar apenas de internet. O debate público se concentrou na moderação de conteúdo, na liberdade de expressão e no combate à violência digital. Mas essa é apenas a superfície do problema. Por trás disso tudo existe uma pergunta mais incômoda: o que acontece quando um governo, diante da dificuldade de aprovar leis no Congresso, passa a utilizar decretos para implementar políticas públicas que antes dependeriam do processo legislativo?

O Decreto 12.975 se apresenta como uma regulamentação do Marco Civil da Internet, destinada a operacionalizar a decisão do Supremo Tribunal Federal que declarou parcialmente inconstitucional o artigo 19 da lei. Em boa parte, ele cumpre exatamente essa função. Reproduz categorias de ilícitos definidas pelo STF, incorpora o conceito de falha sistêmica, preserva o tratamento diferenciado para crimes contra a honra e organiza mecanismos de transparência e fiscalização. Até aqui, o decreto exerce uma função típica do poder regulamentar, o de transformar comandos gerais em procedimentos administrativos. 

O problema surge quando o texto do decreto deixa de executar a decisão judicial e passa a ampliar o seu conteúdo, extrapolando a finalidade que lhe é própria. Ele cria deveres permanentes de gerenciamento de riscos e obrigações preventivas contra redes artificiais de distribuição de conteúdo. Também trata de publicidade enganosa, distingue as plataformas por porte e amplia substancialmente as atribuições da Autoridade Nacional de Proteção de Dados e da Advocacia-Geral da União. Nenhuma dessas escolhas decorre diretamente da decisão do STF. Todas representam escolhas de política pública feitas pelo Executivo. 

É justamente nesse ponto que o debate deixa de ser sobre plataformas digitais e passa a ser sobre os limites da separação de poderes. A Constituição autoriza o presidente da República a regulamentar a execução das leis, mas não lhe confere competência para substituir o Legislativo sempre que uma matéria permanecer sem disciplina legal. Regulamentar significa detalhar a lei existente, não preencher, por decreto, espaços que dependem de deliberação parlamentar. Pouco importa, aqui, se as medidas são boas ou ruins. O que está em disputa é quem tem legitimidade para decidi-las.

O debate ultrapassa a regulação da internet. O que está em discussão é a preservação do equilíbrio entre os Poderes estabelecido pela Constituição. Essa é a verdadeira discussão inaugurada pelos Decretos 12.975 e 12.976 em 2026

Essa mudança coincide com uma transformação silenciosa e mais profunda do presidencialismo brasileiro. Durante décadas, o chamado presidencialismo de coalizão funcionou como o mecanismo pelo qual o Executivo obtinha apoio parlamentar para aprovar sua agenda, negociando ministérios, prioridades legislativas e execução orçamentária. O modelo era criticado por seu custo, mas cumpria uma função institucional importante, pois obrigava o governo a convencer o Congresso antes de alterar a ordem jurídica.

Esse arranjo entrou em crise. As emendas parlamentares impositivas reduziram a capacidade do Executivo de coordenar sua base política. O fortalecimento do Congresso alterou profundamente a distribuição de poder em Brasília e o presidente, apesar de continuar ocupando o mesmo cargo previsto na Constituição, dispõe de instrumentos muito menores para avançar com a sua agenda. Da dificuldade de formar maiorias nasceu um incentivo natural para buscar outros caminhos de implementação de políticas públicas.

Um segundo caminho parece estar em formação, o de editar decretos juridicamente frágeis apostando que sobreviverão ao controle judicial. Já não é apenas o apoio parlamentar que define a capacidade de governar, pois passa a existir a expectativa de validação do STF como parte do cálculo político do Executivo. Esse arranjo poderia ser descrito como um presidencialismo de judicialização, um modelo em que o Judiciário passa a integrar a estratégia de implementação da agenda governamental. 

Essa hipótese ajuda a explicar por que o governo se dispõe a editar decretos cuja fragilidade jurídica é evidente. O custo político de negociar uma lei costuma ser maior do que o custo de defender judicialmente um decreto. Mesmo que haja contestação, a política pública entra em vigor de imediato, e sua eventual revisão passa a depender do tempo e da interpretação do Supremo. O Judiciário deixa de atuar apenas como poder de controle e passa, ainda que involuntariamente, a integrar a estratégia institucional de implementação da agenda governamental.

O ministro Dias Toffoli, ao apreciar os embargos de declaração no julgamento sobre a responsabilidade das plataformas, registrou que o Executivo poderia regulamentar aspectos da matéria. A observação, contudo, não elimina os limites constitucionais do poder regulamentar, já que o próprio Supremo fez um apelo ao Congresso para disciplinar o tema por lei. Autorizar a regulamentação administrativa não equivale a transferir ao Executivo competências que a Constituição reservou ao Legislativo. 

Não por acaso, o Congresso redescobriu uma competência que permaneceu praticamente esquecida desde 1988. A Constituição em seu artigo 49, inciso V, autoriza deputados e senadores a sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Usado uma única vez em mais de três décadas, o mecanismo voltou a ser acionado nos últimos meses. O Congresso sustou o decreto que aumentava o IOF, derrubou resolução do Conanda e agora se prepara para deliberar sobre o Decreto 12.975. Não parecem episódios isolados, e sim sinais de uma disputa institucional que começa a redefinir os limites entre legislar e regulamentar.

A votação do Projeto de Decreto Legislativo contra o Decreto 12.975 terá um alcance maior do que o destino de uma política para plataformas digitais. Estará em jogo saber se a incapacidade do Executivo de construir maiorias parlamentares pode ser compensada pela expansão de seu poder regulamentar, na expectativa de respaldo do Supremo. Caberá ao Congresso decidir se aceita que o presidencialismo de coalizão seja, aos poucos, substituído por um presidencialismo de judicialização.

No futuro, os detalhes técnicos desses decretos podem ser esquecidos. O precedente institucional, não. As instituições não são desenhadas para um governo específico, mas para limitar todos os governos, inclusive quando o Executivo deixa de buscar maioria no Parlamento porque acredita que encontrará apoio suficiente no Judiciário. O debate ultrapassa a regulação da internet. O que está em discussão é a preservação do equilíbrio entre os Poderes estabelecido pela Constituição. Essa é a verdadeira discussão inaugurada pelos Decretos 12.975 e 12.976 em 2026.

Sara Clem é pesquisadora no Instituto Sivis.